VI SA/Wa 1780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 146 (sto czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., którą to decyzją zobowiązano skarżącą do przywrócenia pasa drogowego ul. [...] do stanu poprzedniego oraz nałożono na nią karę pieniężną w wysokości 3640,00 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego bez zgody zarządcy drogi. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 16 lutego 2007 r., w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Zespołu ds. Gospodarowania Mieniem Komunalnym w rejonie ul. [...], stwierdzono zajęcie pasa drogowego ww. ulicy na wysokości nr 9 przez skarżącą [...] prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] poprzez umieszczenie przenośnych nośników reklamowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca została poinformowana o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wezwana do natychmiastowego usunięcia reklam i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, co potwierdziła podpisem na protokole z kontroli. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 26 lutego 2007 r. wykazała, że skarżąca nadal zajmuje przedmiotowy pas drogowy pod reklamę przenośną. Ponownie poinformowano ją o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wezwano do natychmiastowego usunięcia reklam, co potwierdziła podpisem na protokole. Pismem z dnia 22 marca 2007 r. (doręczonym w dniu 6 kwietnia 2007 r.) organ zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7 maja 2007 r., 8 maja 2007 r., 17 maja 2007 r., 21 maja 2007 r. oraz 4 czerwca 2007 r. wykazały, że strona nadal zajmuje przedmiotowy pas drogowy pod nośnik reklamowy bez zezwolenia. Skarżąca odmówiła złożenia podpisu na protokołach z kontroli przeprowadzonych w dniach 8 maja 2007 r., 21 maja 2007 r. oraz 4 czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), w związku z § 1 pkt 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady [...].[...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz załącznika nr 4 do uchwały (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) Prezydent [...] zobowiązał [...] do przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] o powierzchni 1 m2 oraz obciążył ją karą pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogowego pasa drogowego w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 4 czerwca 2007 r. nakładając karę pieniężną w wysokości 3640,00 zł, a także ustalił termin uiszczenia tej kary. Organ I instancji uznał, iż przedmiotowy nośnik reklamowy ustawiany był przez skarżącą w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 4 czerwca 2007 r. w dni robocze, co dało w sumie 91 dni. [...] wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W odwołaniu zakwestionowała okres za jaki naliczono jej karę (91 dni) wskazując, iż wystawiała nośnik reklamowy tylko 3 lub 4 razy. Stwierdziła jednocześnie, iż nie wiedziała o tym, że wiąże się to z opłatami, gdyż wiele sklepów na ul. [...] ustawiało w tym samym miejscu donice z kwiatami i od nich opłaty nie były pobierane. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Kwestię opłaty za takie zezwolenie regulują z kolei przepisy art. 40 ust. 3, 4 i 11 ww. ustawy, które stanowią, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 40 ust. 8 powołanej ustawy. Z kolei w myśl przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Użyty w tym przepisie wyraz "wymierza" (a nie np. "może wymierzyć") wyraźnie wskazuje, że decyzja w tej sprawie nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że zaistnienie określonego stanu faktycznego zobowiązuje organ administracji, w tym przypadku Prezydenta [...] W., do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w określony w przepisie sposób. Nieświadomość obowiązujących w tym zakresie przepisów nie może być przyczyną odstąpienia od ukarania strony, zaś kwota kary nie jest uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia jasno i jednoznacznie określają przytoczone przepisy. Organ odwoławczy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Ustalenia organu pierwszej instancji potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna oraz protokoły i notatki. Wyjaśnienia strony stoją natomiast w sprzeczności z tym materiałem dowodowym. Nie jest bowiem prawdą, iż nośnik reklamowy był wystawiony 3 lub 4 razy, gdyż osiem przeprowadzonych kontroli pasa drogowego konsekwentnie wykazywało zajmowanie pasa drogowego przez nośnik reklamowy. Za bezzasadne organ uznał także twierdzenie strony, iż nie miała świadomości, że zajęcie pasa drogowego wiąże się z opłatami wskazując, iż obowiązek uzyskania zezwolenia i wynikających z niego opłat wynika jednoznacznie z powołanych wyżej przepisów, a ponadto strona była informowana w czasie kontroli, że zajęcie przez nią pasa drogowego jest bezprawne, a zatem powinna mieć świadomość wiążących się z tym konsekwencji. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż przeprowadzone przez organ kontrole wykazały jedynie, że nośnik reklamowy był umieszczony w pasie drogowym ul. [...] nie więcej niż 7 razy. Brak natomiast jakichkolwiek dowodów, że także w inne dni nośnik reklamowy był wystawiony przed jej lokalem. To, że pomyliła się w odwołaniu odnośnie ilości dni, w które zajęty był pas drogowy nie może podważać jej wyjaśnień, gdyż organ także pomylił się w uzasadnieniu decyzji odnośnie ilości przeprowadzonych kontroli pisząc, że było ich osiem, gdy w rzeczywistości było ich tylko siedem. Istotne jest natomiast to, że nośnik był wystawiony zaledwie kilka razy, a nie kilkadziesiąt razy jak stwierdził w decyzji organ. Brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że trwało to przez 91 dni. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ zasady równości oraz zasad współżycia społecznego wskazując, że inni przedsiębiorcy także zajmują pas drogowy ul. [...] poprzez umieszczanie na nim m. in. drzewek i różnych reklam, a jednak nie są nękani kontrolami tak jak ona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie, jakie prowadził na mocy art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Prezydent [...] W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające na mocy art. 127 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest natomiast określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 tej ustawy - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Art. 40 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Elementami mającymi istotny wpływ na wysokość wymierzanej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, stosownie do treści wskazanych wyżej norm prawnych, są więc powierzchnia zajmowanego pasa drogowego, liczba dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty. Sam fakt zajmowania przez skarżącą pasa drogowego ul. [...] pod przenośny nośnik reklamowy bez zezwolenia zarządcy drogi jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie. Okolicznością sporną pozostaje natomiast to, przez ile dni zajmowany był pas drogowy pod reklamę (czy miało to miejsce kilka, czy kilkadziesiąt razy). W ocenie Sądu kwestia liczby dni zajmowania pasa drogowego przez nośnik reklamowy skarżącej nie została w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wyjaśniona. Organ naliczył karę pieniężną za 91 dni zajęcia pasa drogowego uznając, iż nośnik reklamowy był wystawiany we wszystkie dni robocze w okresie od 16 lutego 2007 r. do 4 czerwca 2007 r. W aktach sprawy brak jednak jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę okoliczność. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jedynie, że przenośne nośniki reklamowe skarżącej były umieszczane w pasie drogowym ul. [...] przez siedem dni. Ustalenia organu co do pozostałych dni zajęcia pasa drogowego są dowolne i nie zostały poparte żadnymi dowodami, natomiast skarżąca kwestionuje te ustalenia. Niewyjaśnienie przez organy obu instancji istotnych okoliczności faktycznych, dotyczących ilości dni zajmowania pasa drogowego przez nośnik reklamowy skarżącej bez zezwolenia zarządcy drogi, uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Stwarza to w ocenie Sądu przesłankę do uznania, że organy obu instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy zasady równości wobec prawa wskazać należy, iż obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zbadanie okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym przez skarżącą. Okoliczności dotyczące umieszczania reklam lub innych obiektów w pasie drogowym ul. [...] przez innych przedsiębiorców posiadających lokale usługowe przy tej ulicy nie były natomiast i nie mogły być przedmiotem badania przez organy w niniejsze sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.