VI SA/Wa 1795/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta O., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13, w zw. z ust. 6, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r., Nr 139, poz. 3525), Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. 6503) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., wymierzył A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., karę pieniężną w wysokości 5427 złotych za umieszczenie nośnika informacji wizualnej - reklamy sklepu A. na budynku nr [...] w przestrzeni nad pasem drogowym drogi powiatowej - ulicy J. w O., bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie od dnia 18 września 2009 r. do dnia 5 maja 2010 r. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Zarządca drogi podczas pełnienia obowiązków, wynikających z ustawy o drogach publicznych, w dniu 18 września 2009 r. dokonał kontroli zajętości pasa drogowego ulicy J. w O. i stwierdził, iż w przestrzeni pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy J. w O. na budynku nr [...] umieszczono nośnik informacji wizualnej - reklamę (szyld) sklepu A. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Kontrolę ponowiono w dniu 23 lutego 2010 r., dokonując pomiarów przedmiotowej reklamy (wym. 3,60 m. x 1 m. pow. 3,60 m2). W dniu 25 lutego 2010 r., funkcjonariusz Straży Miejskiej sporządził notatkę służbową, z której wynikało, iż właścicielem reklamy jest L. N. Pismem z dnia 5 marca 2010 r., zawiadomiono L. N. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Poinformowano jednocześnie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin miejsca naruszenia pasa drogowego w dniu 24 marca 2010 r. W wyniku oględzin w dniu 24 marca 2010 r., oraz na podstawie dokumentacji sporządzonej przez zarządcę drogi, potwierdzono funkcjonowanie reklamy sklepu w przestrzeni pasa drogowego od dnia 18 września 2009 r. Dodatkowo zweryfikowano właściciela reklamy – A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., a nie jak błędnie ustalono L. N. Pismem z dnia 24 marca 2010 r., poinformowano spółkę A. o wszczęciu postępowania administracyjnego, wzywając jednocześnie do stawienia się w dniu 27 kwietnia 2010 r., w O. przy ul. K. na wysokości budynku nr [...], celem dokonania oględzin zajęcia przedmiotowego psa drogowego. W dniu 13 kwietnia 2010 r., ponownie dokonano kontroli pasa drogowego, stwierdzając, że nośnika informacji wizualnej – reklamy z napisem "[...]" na budynku nr [...] w przestrzeni na pasem drogowym ul. K., nadal funkcjonował bez zgody zarządcy drogi. Podczas oględzin budynku w dniu 27 kwietnia 2010 r., stwierdzono dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przestrzeni pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Obecny na miejscu reprezentujący spółkę L. N. poinformował, iż zgodę na umieszczenie reklamy uzyskał od właściciela budynku. W dniu 5 maja 2010 r., ponownie dokonano kontroli przedmiotowej lokalizacji nośnika informacji wizualnej, co potwierdzono protokółem. Pismem z dnia 5 maja 2010 r., poinformowano spółkę o możliwości skorzystania z dyspozycji przepisu art. 10 k.p.a. W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Organ administracji wymierzając karę pieniężną stwierdził, iż w wyniku weryfikacji zezwoleń na zajęcie pasa drogowego stwierdzono, iż reklama umieszczona była nad pasem drogowym ulicy J. w O. na budynku nr [...] samowolnie, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa reklama o powierzchni 3,60 m2 umieszczona była w pasie drogowym ulicy J. od dnia 18 września 2009 r. do dnia 5 maja 2010 r. tj. do momentu wystosowania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Organ podkreślił, iż w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Karę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi. Rada Miejska w O. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg ustaliła stawkę opłaty za każdy dzień zajmowania pasa drogowego, dla dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O. w wysokości 0,90 zł za 1 m2 powierzchni reklamy oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ustaliła stawkę opłaty za każdy dzień zajmowania pasa drogowego, w wysokości. 0,45 zł za 1 m2 powierzchni reklamy. Organ przytoczył szczegółowe wyliczenie przedmiotowej kary, wynosiła ona odpowiednio (3,60 powierzchnia reklamy w m2 x 105 (liczba dni od 18 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. zajmowania pasa drogowego) x 0.90 zł. (stawka opłaty obowiązująca do 31 grudnia 2009 r.) x 10 = 3.402 zł) oraz (3,60 powierzchnia reklamy w m2 x 125 (liczba dni od 1 stycznia 2010 do dnia 5 maja 2010 r. zajmowania pasa drogowego ) x 0.45 zł (stawka opłaty obowiązująca od 1 stycznia 2010 r.) x 10 =2.025 zł), razem 5427 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wnosiła o jej o uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisu art. 6 i następnych k.p.a., regulujących ogólne zasady postępowania administracyjnego. Skarżąca podnosiła, że postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia reklamy sklepu A. nad pasem drogowym - ulicy K. w O. zostało wszczęte w dniu 24 marca 2010 r., tj. po upływie sześciu miesięcy od daty ustalenia przez pracowników Urzędu Miasta O. faktu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. O możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym strona otrzymała zawiadomienie w dniu 10 maja 2010 r. Zatem opieszałość organu administracyjnego doprowadziło do obowiązku uiszczenia przez skarżącą kary niewspółmiernej do zaistniałych okoliczności. Dodatkowo strona podkreśliła, że nie tylko reklama zewnętrza, ale i większa część budynku nr [...] przy ulicy K. w O. znajduje się w pasie drogowym, o czym powzięła wiadomość dopiero w wyniku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytaczając stan faktyczny sprawy oraz powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 u.d.p., organ odwoławczy potwierdził słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ podkreślił ponadto, iż liczne kontrole, odzwierciedlone w postaci dokumentacji fotograficznej jak i wyniki oględzin, których nie kwestionował przedstawiciel skarżącej spółki, potwierdziły zaistnienie przesłanek określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., obligujących do wymierzenia spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż zarzut opieszałości organu należy odnosić do faktu, iż pomimo kilkukrotnych kontroli przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta spółka nie zdjęła reklamy, ani nie wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu umieszczenie reklamy z wykorzystaniem budynku istniejącego w pasie drogowym nie powodowało, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmowała pasa drogowego. Organ zauważył, że w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne. Ponadto podkreślił, że w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. ustawodawca wyodrębnił zezwolenia na "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" oraz zezwolenia na umieszczanie reklam. Dodatkowo jeżeli obiekt, na którym umieszczona jest reklama znajduje się również w pasie drogowym i jednocześnie jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to nawet ewentualna zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt nie zwalnia od obowiązku uzyskania zgody na umieszczenie w pasie drogowym na takim obiekcie innego nośnika informacji. Na powyższą decyzję skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu strona zarzuciła, iż organ I instancji prowadząc postępowania w sposób niezgodny z przepisami k.p.a. (art. 6 i następne, art. 12, art. 35 k.p.a.) doprowadził do wydania decyzji określającej karę w sposób niewspółmierny do stopnia zawinienia i naruszający interes skarżącej spółki. Strona ponosi konsekwencje działania organu I instancji polegające na zaniechaniu działania w sposób zapewniający zachowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję pominęło aspekt wydania decyzji z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących ochrony interesów strony postępowania, skupiając się jedynie na stronie technicznej, nie badając faktu, iż czas prowadzenia postępowania działał na niekorzyść strony. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na braki uzasadnienia polegające m.in. na nie odniesieniu się do zarzutów odwołania i nie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło oddalenie skargi, prezentując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Ponieważ spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania przez niepodanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, należy zauważyć, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego wskazują na przepisu prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięć. Jeżeli chodzi o zarzut skarżącej spółki, odnoszący się do prowadzenia postępowania przez organ administracji przez okres tak długi, że w rezultacie spółka stanęła przed koniecznością zapłaty kary pieniężnej w wysokości wskazanej w decyzji, to należy zauważyć, iż już co najmniej w dniu 5 marca 2010 r. spółka powinna mieć pewność co do zajmowania przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia. W dniu tym została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Co prawda zawiadomienie to zostało skierowane do L. N., lecz jest to osoba będące zarazem Prezesem Zarządu A. sp. z o.o. nie ulega natomiast wątpliwości, że przedmiotem zawiadomienia był szyld (nośnik informacji) umieszczony nad wejściem do sklepu spółki, a więc zawiadomienie o wszczęciu postępowania (w późniejszym czasie sprecyzowane co podmiotu) dotyczyło przedmiotu zarządzanego przez osobę zawiadomioną. Już więc z chwilą owego zawiadomienia spółka powinna przedsięwziąć działania zmierzające co najmniej do ograniczenia przyszłej odpowiedzialności finansowej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi, na przykład zdejmując ów szyld (nośnik informacji). Jest natomiast poza wszelkimi wątpliwościami, że przedmiot (szyld – nośnik informacji) został wywieszony przez spółką na zewnątrz zajmowanych przez nią pomieszczeń, a więc tym samym znalazł się w obszarze nie objętym jej administracją. Pas drogowy jest to zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez ulicę natomiast art. 4 pkt 3 ustawy rozumie drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Przedmiotowy szyld (nośnik informacji) znajdował się w pasie drogi powiatowej – ul. J. w O., co jest w sprawie niesporne. Nośnik informacji w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p. jest rozumiany także jako reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zabrania się natomiast, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p., dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Wyjątkiem od zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest ust. 3 tego przepisu stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7 (zastrzeżenie to nie ma zastosowania do sytuacji skarżącej), wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p. według stanu prawnego obowiązującego w okresie toczącego postępowania administracyjnego). Gdyż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jest poza sporem, że skarżąca spółka nie miała ani wymaganego zezwolenia lokalizacyjnego, jak i nie miała decyzji zarządcy drogi na umieszczeniu w ustalonej lokalizacji wywieszonej informacji (szyldu). Zgodnie zatem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierzył skarżącej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 mając na uwadze stawki podstawowe określone w uchwałach Rady Miasta w O. Sąd nie znalazł podstaw do zarzucenia organowi administracji naruszenia art. 6 k.p.a., gdyż organ działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, natomiast brak świadomości skarżącej spółki o tym, że co najmniej od września 2009 r. bez wymaganego zezwolenia korzystała z pasa drogi nie może, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie, uzasadniać zarzutów stawianych organowi administracji co do jego działania, gdyż fakt nieznajomości prawa nie uzasadnia jego naruszenia. Prawo bowiem nie może ochraniać sytuacji wytworzonych z działań bezprawnych (nemo ex suo delicto meliorem suam conditionem facere potest). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.