VI SA/Wa 1798/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej T. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium NRA) utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie odmowy wpisu T. M. na listę adwokatów. Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatytułowanym "podanie o wpis na listę adwokatów" skarżąca, T. M. zwróciła się do ORA w [...] z wnioskiem o wpisanie jej na listę adwokatów. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż w 1980 r. ukończyła studia wyższe na Uniwersytecie [...] w K. – Wydział Prawa i Administracji i uzyskała tytuł magistra prawa, w 1982 r. ukończyła aplikację sądową i złożyła egzamin sędziowski, w latach 1985 – 1988 pełniła funkcję asesora sądowego, zaś od 1995 r. prowadzi działalność gospodarczą – pośrednictwo w obrocie nieruchomościami i usługi prawne. Do wniosku strona dołączyła dokumenty potwierdzające jej wykształcenie, osiągnięcia zawodowe oraz staż pracy w tym: kwestionariusz osobowy, życiorys, świadectwo dojrzałości, dyplom ukończenia studiów wyższych, świadectwo egzaminu sędziowskiego, dokument mianowania asesorem sądowym, zaświadczenie o ukończeniu kursu z zakresu pośrednictwa nieruchomościami oraz świadectwo nadania licencji zawodowej, wypis z ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie o niekaralności oraz oświadczenie, że nie ubiega się o wpis na listę adwokatów w innej izbie. Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. ORA w [...] nie uwzględniła wniosku skarżącej uzasadniając swoje stanowisko tym, iż w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawczyni nie spełnia wymogów formalnych umożliwiających wpis na listę adwokatów. W odwołaniu od powyższej uchwały (pismo z dnia [...] czerwca 2006 r.) skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z opinią organu wyrażaną w jej uzasadnieniu, gdyż w ocenie strony przedstawione we wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r. okoliczności oraz załączone do niego dokumenty m. in. świadectwa pracy, opinie z miejsca pracy oraz aktualny wypis z ewidencji działalności gospodarczej w sposób wyczerpujący świadczą o tym, iż spełnia ona ustawowe warunki do wpisu na przedmiotową listę. Ponadto, udokumentowany 18 letni okres pracy w zawodzie prawniczym - 2 lata na stanowisku samodzielnego referenta prawnego (w tym obsługa Zakładowej Komisji Rozjemczej), 3 lata na stanowisku referenta prawnego, 3 lata na stanowisku asesora sądowego w Wydziale Pracy Sądu Rejonowego, 10 lat własnej działalności gospodarczej w formie kancelarii prawniczej pozwalają przyjąć, iż skarżąca wykazuje się odpowiednią praktyką, której brak zarzuciła ORA w uchwale z dnia [...] maja 2006 r. Dodatkowo strona podniosła, iż spełnia również warunki "nieprecyzyjnego, kontrowersyjnego, budzącego powszechną krytykę i dodatkowo o nieznanych skutkach prawnych na dzień dzisiejszy" powołanego orzeczenia TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 wskazującego termin ewentualnej utraty mocy obowiązującej rozważanych przepisów dopiero na dzień 31 grudnia 2006 r. Zdaniem skarżącej, zdanie egzaminu sędziowskiego, który w jej odczuciu najlepiej przygotowuje do wykonywania zawodu prawnika oraz 18 lat pracy w zawodzie prawniczym w tym trzyletni okres pełnienia czynności sędziowskich oraz dziesięcioletni okres prowadzenia kancelarii prawnej przemawiają za brakiem podstawy prawnej do stwierdzenia przez ORA, iż skarżąca nie spełnia warunków formalnych do uzyskania wpisu, a co za tym idzie odmowy tego wpisu. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydium NRA utrzymało jednogłośnie w mocy uchwałę ORA z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż przedstawiona przez skarżącą w odwołaniu argumentacja, dotycząca charakteru jej kariery zawodowej i mająca świadczyć o posiadaniu "odpowiedniej praktyki", nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, poza trzyletnim okresem pełnienia funkcji asesora - przed prawie dwudziestu laty - skarżąca nie miała do czynienia z praktyką przed organami wymiaru sprawiedliwości, zaś prowadzona działalność gospodarcza – z racji ustawowych ograniczeń w zakresie reprezentacji stron przed sądami – nie dała jej należytego doświadczenia zawodowego, niezbędnego dla adwokata. Prezydium NRA wskazało ponadto na potrzebę merytorycznego odniesienia się do pojęcia "odpowiedniej praktyki" z uwagi na nie ukształtowanie się jeszcze w zakresie analogicznych spraw, jednolitej linii w orzecznictwie administracyjnym. NRA powołała się również na stanowisko Ministra Sprawiedliwości podnosząc, iż organ kontrolując wpisy na listę adwokatów w trybie art. 69 ust. 2 p.o.a. generalnie sprzeciwia się wpisom dokonanym w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. po dniu 4 maja 2006 r. tj. dniu, od którego obowiązuje wyrok TK sygn. akt K6/06. Reasumując, organ stwierdził, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ORA, bazująca wyłącznie na względach formalnych, zgodna jest ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, dlatego też ORA słusznie odmówiła skarżącej przedmiotowego wpisu. Na powyższą uchwałę T. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze strona podniosła, iż w jej ocenie stanowisko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest nie do zaakceptowania. W odczuciu skarżącej nie można przyjąć, iż tylko studia prawnicze i aplikacja adwokacka daje gwarancję najlepszego przygotowania do wykonywania zawodu adwokata. Niedopuszczalne i niezrozumiałe jest twierdzenie, że jedynie aplikacja adwokacka daje wystarczającą praktykę przed organami wymiaru sprawiedliwości a aplikacja sądowa, pomimo tego, że jest aplikacja wszechstronną nie spełnia tego warunku. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od uchwały ORA, iż fakt ukończenia wyższych studiów prawniczych, aplikacja sądowa oraz praca na stanowisku asesora pełniąc przez 3 lata obowiązki sędziowskie świadczą o tym, że zdobyła najlepsze przygotowanie do wykonywania każdego zawodu prawniczego. Za powyższym przemawia dodatkowo posiadane przez skarżącą doświadczenie zawodowe 3 letni okres pełnienia czynności sędziowskich, 5 letni okres pracy odpowiadający funkcji radcy prawnego na stanowisku samodzielnego referenta prawnego [...] i na stanowisku referenta prawnego [...] 11 letni okres prowadzenia kancelarii prawniczej wpisanej do Ewidencji Działalności Gospodarczej, której przedmiot działalności obejmuje świadczenie pomocy prawnej oraz pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Skarżąca odpierając argument organu dotyczący ustawowych ograniczeń w zakresie reprezentacji przed sądem powołała się na przepis art. 87 § 1 kpc. W odpowiedzi na skargę NRA podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. M. skargi od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006 roku Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym, że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę, punkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem – wbrew stanowisku wyrażonemu przez obie Rady – z dniem publikacji tegoż orzeczenia, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie obie Rady, co wynika z uzasadnienia ich uchwał nie poddały ocenie kwalifikacji zawodowych skarżącej w zakresie odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym. Pewną próbę podjęło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdzając, iż działalność gospodarcza z racji ustawowych ograniczeń reprezentacji stron przed sądem nie mogła dać skarżącej należytego doświadczenia zawodowego, niezbędnego dla adwokata. Jest to stwierdzenie bardzo ogólnikowe. Wymaga pogłębienia, zwłaszcza, że Skarżąca prowadzi działalność prawniczą od 1995 roku. Jej przedmiot obejmuje świadczenie pomocy prawnej oraz pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Świadczenie pomocy prawnej to przecież szereg czynności. Jedną z nich jest oczywiście reprezentacja przed sądem. Ograniczona możliwość występowania przed sądami nie dowodzi jeszcze braku należytego doświadczenia zawodowego. Należałoby bliżej przeanalizować czynności wykonywane przez skarżącą w aspekcie odpowiedniej praktyki z zawodzie prawniczym. Jednakże żadna z Rad tego nie uczyniła. Nie przeprowadziła nawet rozmowy ze skarżącą. Skarżąca powoływała się także na swoje wcześniejsze zatrudnienia. Zostały one pominięte milczeniem przez obie Rady. Oczywiście, jak to stwierdzone zostało wyżej, w toku postępowania o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki, może a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmie należytego wykonywania zawodu, ale rękojmi rozumianej jako zespołu cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. Pogłębiona analiza całego materiału dowodowego pozwoli na podjęcie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ponownie rozpoznającego sprawę właściwej decyzji, zgodnej z treścią art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim przepis ten został utrzymany w mocy po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku. Na obecnym etapie jej brak, czyni utrudnioną, a nawet niemożliwą, kontrolę sądu zaskarżonej uchwały. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.