VI SA/Wa 1798/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. K. z Kancelarii Adwokackiej [...], [...] W., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa zł 80/100) złotych tytułem podatku VAT oraz kwotę 22,30 (dwadzieścia dwa zł 30/100) złotych tytułem zwrotu wydatków. VI SA/Wa 1798/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzającą utratę statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] stycznia 2005 r. przez I. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo -Usługowe "A." S.C. Podstawą materialnoprawną decyzji I instancji czyli Wojewody [...] był art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. dalej: ustawa o rehabilitacji) w związku z uchybieniami, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Na mocy art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, "Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków." Art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wprowadza następujący warunek: "obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy: odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitamych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich". Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powołane przepisy było ustalenie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Państwowa Inspekcja Pracy -Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. stwierdziła, że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy w K., przy ul. [...] nie odpowiadają przepisom i zasadom bhp oraz nie uwzględniają potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy i pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz nie spełniają wymagania dostępności do nich. Powyższa decyzja uprawomocniła się z dniem [...] stycznia 2005 r. W aktach administracyjnych znajdują się pisma Prezesa Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "A." S.C. – M. W. (dalej: strona, skarżący) przedstawiające jego stanowisko w sprawie: m.in. z dnia 29 listopada 2004 r. oraz z dnia 14 grudnia 2006 r. do Państwowego Inspektora Pracy w R., z dnia 19 marca 2007 r. oraz z dnia 22 maja 2007 r. do Wojewody [...]. Ponadto złożył on w dniu 2 lutego 2007 r. wyjaśnienia ustne. Skarżący podniósł okoliczności mające uzasadnić fakt niedostosowania pomieszczeń przy ul. [...] w K. do wymogów z art. 28 ustawy o rehabilitacji. Przyczyną rozpoczęcia działalności w lokalu nie całkowicie dostosowanym była konieczność opuszczenia dotychczas zajmowanej siedziby przy ul. [...] na skutek okoliczności prawnych, które kwestionuje obecnie na drodze sądowej. Nadto wskazał na ukierunkowanie jego działań na zachowanie dotychczasowych miejsc pracy, zwłaszcza osób niepełnosprawnych. Podkreślił, że po przymusowej zmianie lokalu w pierwszej kolejności uruchomił produkcję i wypłacił zaległe pensje pracownikom. Dostosowanie lokalu w pełni do wymogów ustawowych wiązało się nadto z wysokimi kosztami. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżący M. W. podniósł, iż postępowanie było nierzetelne i niesprawiedliwe, gdyż decyzje o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej mają charakter konstytutywny i z tych powodów decyzje pozbawiające tego statusu nie mogą działać z mocą wsteczną. Nadmienił, iż w najbliższym czasie przedstawi opinię Okręgowego Inspektora Pracy o spełnieniu warunków zapisanych w art. 28 ustawy o rehabilitacji. Następnie skarżący złożył do akt sprawy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Państwowej Inspekcji Pracy - Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. stwierdzającą że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy w K., przy ul. [...] odpowiadają przepisom i zasadom bhp oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy i pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich. Jak wynika z uzasadnienia decyzji II Instancji - z dnia [...] sierpnia 2007 r., na mocy której Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r., podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie poglądu prawnego, zgodnie z którym decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że w sytuacji wydania, a następnie uprawomocnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Państwowej Inspekcji Pracy - Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. stwierdzającej naruszenie warunków art. 28 ustawy o rehabilitacji -skutek w postaci utraty przedmiotowego statusu następuje z datą zaprzestania spełniania wymaganych prawem przesłanek. W tym wypadku była to data uprawomocnienia decyzji PiP z dnia [...] grudnia 2004 r. Nie ma zatem znaczenia fakt, iż w trakcie postępowania administracyjnego zapadła nowa decyzja Państwowej Inspekcji Pracy - Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzająca spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. M. W. w skardze do WSA w Warszawie podniósł, iż jego zdaniem decyzje stwierdzające utratę statusu zakładu pracy chronionej mają charakter konstytutywny. Wskazał jednocześnie, iż przyczyną prowadzenia działalności w pomieszczeniach niedostosowanych do wymogów ustawy o rehabilitacji był fakt konieczności opuszczenia zajmowanej od 1992 r. siedziby zakładu przy ul. [...] w K. na skutek działań Prezydenta Miasta K., ocenianych przez skarżącego jako bezprawne i będących podstawą toczącego się sporu sądowego. Wskazał nadto na nieprawidłowy zapis zawarty w końcowej części uzasadnienia decyzji II instancji, odzwierciedlający treść decyzji PiP z dnia [...] maja 2007 r. o niespełnianiu wymogu "dostępności" stanowisk pracy, podczas, gdy cytowana decyzja stwierdza spełnienie także i tego wymogu. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując na możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej przez skarżącego. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 25 listopada 2008 r. uzupełniła argumentację skargi wskazując, iż zaskarżona decyzja narusza w jej ocenie art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu jednoznacznie deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej podczas, gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika konieczność badania okoliczności indywidualnych odnoszących się do konkretnej sytuacji, w tym stopnia zawinienia pracodawcy w uchybieniu warunków prowadzenia przedmiotowego zakładu, jak również konsekwencji takiej decyzji w postaci utraty źródła utrzymania dla osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, które miało wpływ na wynik sprawy. Mianowicie - wbrew poglądowi prawnemu organów obu instancji, skutek w postaci utraty statusu zakładu pracy chronionej nie powstaje ex lege z chwilą zajścia zdarzenia opisanego w dyspozycji art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Decyzja administracyjna stwierdzająca utratę przedmiotowego statusu nie ma zatem czysto deklaratoryjnego charakteru. W ocenie Sądu właściwy organ administracyjny każdorazowo musi dokonywać wszechstronnego wyjaśnienia oraz analizy stanu faktycznego dotyczącego całokształtu okoliczności sprawy. Wymaga podkreślenia, że ocenie podlega nie tylko fakt zajścia przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 1-3 (do której odwołuje się poprzednio powołany przepis), ale całokształt okoliczności towarzyszących. W szczególności badaniu podlegają przyczyny zajścia przesłanki, możliwość przeciwdziałania ze strony pracodawcy, środki zaradcze, jakie przedsięwziął on w celu uniknięcia, czy też zniwelowania niepożądanego stanu rzeczy, a także skutki społeczne - przede wszystkim w odniesieniu do grupy zawodowej zatrudnianych w zakładzie osób niepełnosprawnych. Należy mieć przy tym na uwadze przede wszystkim aktualną sytuację osób niepełnosprawnych na rynku pracy w woj. [...]. Należy zbadać rzeczywistą liczbę osób zatrudnionych w zakładzie, w tym - liczbę osób dotkniętych niepełnosprawnością, a także poddać analizie skutki, jakie wywoła w stosunku do nich likwidacja zakładu pracy chronionej. Z drugiej strony - należy skontrolować, jakie były przyczyny wydania decyzji z mocą wsteczną po upływie aż 26 miesięcy od daty zajścia zdarzenia, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji - czego konsekwencją jest skutek w postaci aż ponad dwuletniego okresu wstecznego działania decyzji o utracie statusu. W przypadku stwierdzenia, iż tak długi okres bezczynności organu był przynajmniej częściowo spowodowany okolicznościami, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności - należy zbadać, czy taka konstrukcja decyzji nie spowoduje zbyt ciężkich skutków w stosunku do niego jako do pracodawcy. W przypadku niniejszej sprawy skarżący M. W. jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej powoływał się na fakt, iż musiał przystosować w trybie nagłym pomieszczenia przy ul. [...] w K. z uwagi na realizację powództwa windykacyjnego przez nowych właścicieli budynku przy ul. [...] (dotychczasowa siedziba zakładu), których uprawnienia skarżący kwestionuje w ramach toczącego się sporu sądowego (vide - pisma skarżącego z 4 grudnia 2006 r. do Państwowego Okręgowego Inspektora Pracy w R., z 19 marca 2007 r. oraz z 22 maja 2007 r. do Wojewody [...], wyjaśnienia ustne złożone w dniu 2 lutego 2007 r.). Podał przy tym (pismo skarżącego z 4 grudnia 2006 r.), iż priorytetem było dla niego wypłacenie zaległych wypłat pracownikom, a także, że przystosowanie pomieszczeń przy ul. [...] wiązało się z dużymi nakładami finansowymi (wyjaśnienia ustne z 2 lutego 2007 r.). Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r., sygn. akt: II GSK 270/05. Wykładnia przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z treścią uzasadnienia ww. wyroku, polega na odrzuceniu zasadności podziału na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne w odniesieniu do decyzji, których przedmiotem jest stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej. Konieczna jest raczej dogłębna analiza przesłanek taką utratę warunkujących. Nieprawidłowa, zdaniem NSA, jest "praktyka organów administracji publicznej polegająca na niejako automatycznym odwoływaniu się do deklaratoryjnego charakteru decyzji z art. 30 ust. 3 powołanej ustawy i orzekaniu w następstwie tej okoliczności o utracie statusu zakładu pracy chronionej. Podkreślić w związku z tym należy, iż stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej nie może być uzasadniane jedynie prostym powołaniem się na deklaratoryjny charakter decyzji administracyjnej, z równoczesnym pominięciem szczegółowych rozważań na temat przyczyn, które były podstawą takiej decyzji. Deklaratoryjny charakter decyzji, jako dający możliwość wydawania decyzji z mocą wsteczną, nie może sam przez się stanowić o utracie statusu zakładu pracy chronionej bezkrytycznie w każdych warunkach niespełnienia jakiegokolwiek warunku prawnego związanego z tym statusem". NSA wskazuje na konieczność stosowania wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej przepisów ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Sądu oznacza to, iż nie można tracić z pola widzenia nadrzędnego celu, którym jest ochrona prawa do pracy osób niepełnosprawnych. Nie aprobując faktu, iż - bez względu na przyczyny - skarżący prowadził zakład pracy chronionej w pomieszczeniach nieodpowiadających przepisom bhp oraz nieuwzględniającym w pełni potrzeb osób niepełnosprawnych, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, to fakt ten nie uzasadnia automatyzmu utraty statusu zakładu pracy chronionej, w dodatku z ponad dwuletnią wsteczną mocą obowiązywania. M. W. w skardze podał, iż liczba zatrudnionych przez niego osób wynosi 88, przy czym znaczny jest odsetek osób niepełnosprawnych. W sytuacji, gdy w trakcie postępowania odwoławczego przedstawił on aktualną, korzystną dla niego decyzję PiP (decyzja z dnia [...] maja 2007 r.) stanowiącą dowód braku uchybień, o których mowa w art. 28 ustawy o rehabilitacji - szczególnie wnikliwej ocenie należało poddać przesłanki stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej w dacie wydawania decyzji II instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że rację ma skarżący twierdząc, że treść tej decyzji została błędnie odzwierciedlona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest ona bowiem w całości korzystna dla skarżącego, stwierdza bowiem brak uchybień zarówno w odniesieniu do zastosowania się do przepisów bhp, jak i w odniesieniu do obowiązku uwzględnienia potrzeb osób niepełnosprawnych. Tymczasem z treści decyzji MPIPS wynika, iż obiekt nie spełnia wymogu "dostępności" do ciągów komunikacyjnych. Utrata statusu zakładu pracy chronionej powoduje utratę wszystkich miejsc pracy osób w nim zatrudnionych. Niweczy tym samym tak prawo do pracy, godziwego utrzymania, jak i rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych. Może także spowodować znaczne trudności z uzyskaniem nowego zatrudnienia nawet przez osoby, których ustawa nie dotyczy. Aczkolwiek prawa pracodawcy nie wysuwają się na pierwszy plan, to jednak przy braku (lub nieznacznym stopniu) zawinienia po jego stronie w powstaniu zaistniałej sytuacji, brak jest podstaw do obciążania go skutkami decyzji, które mogą spowodować dla niego niepowetowane straty. Jak podnosi skarżący - w okresie tym "ratował" swój zakład, w konsekwencji czego doprowadził do utrzymania dotychczasowych miejsc pracy. Jego intencje należy zatem ocenić pozytywnie. W postępowaniu administracyjnym, będącym następstwem niniejszego wyroku, należy zbadać, czy konsekwencje decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej w przypadku niniejszej sprawy byłyby zgodne z celami wyrażonymi w art. 69 Konstytucji RP, stanowiącym, iż: "osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej'. Reasumując, Sąd uznał za błędne rozumowanie organu przyjęte w decyzjach obu instancji, iż sam fakt wydania przez Państwową Inspekcję Pracy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającej, że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy w K., przy ul. [...], nie odpowiadają przepisom bezpieczeństwa i higieny nie uwzględniają potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy i pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych i nie spełniają wymagań dostępności do nich - obliguje do wydania decyzji w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez I. P.P.H. z dniem [...] stycznia 2005 r., a więc z datą uprawomocnienia powyższej decyzji PiP (decyzja I instancji). Organy administracyjne niesłusznie zawęziły swoją kognicję w przedmiotowej sprawie wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przez firmę skarżącego przepisu art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776, a następnie stwierdziły zajście skutku przewidzianego w art. 30 ust. 3 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej, czyli utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem zaprzestania spełniania warunku. Jak wynika z treści uzasadnienia wyżej powołanego wyroku NSA, "Sankcja" w postaci decyzji stwierdzającej z mocą wsteczną utratę statusu zakładu pracy chronionej musi być stosowana przez organy administracji rozważnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności odnoszących się do badanego podmiotu, stopnia jego zawinienia i wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych czynności zaradczych, a także ewentualnego przyczynienia się organów administracji publicznej (...) do niespełnienia przesłanek uzasadniających nadanie statusu zakładu pracy chronionej. Uwzględnić też trzeba zasadę pewności obrotu oraz ewentualne skutki jakie mogą wystąpić w następstwie cofnięcia nadanego uprzednio statusu." Należy zatem przede wszystkim poddać ocenie, czy stwierdzona wada prawna w zakresie prowadzenia przedsiębiorstwa była adekwatna do skutków decyzji administracyjnej orzekającej o utracie statusu zakładu pracy chronionej. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) Sąd orzekł, jak w sentencji. Odnośnie punktu 2 Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Odnośnie punktu 3 Sąd orzekł na podstawie § 18 ust. 1 punkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)