VI SA/Wa 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska–Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. K., M. G., A. Z. i J. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących T. K., M. G., A. Z. i J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. mocą której, po rozpoznaniu wniosku T. K. z firmy G. s.c. S. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] położonej w C., nie zezwolił na powyższą lokalizację zjazdu. Decyzja została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. T. K. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. o zezwolenie na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości C. gmina P., przy skrzyżowaniu ulic T. i Ś. oświadczając, że spółka cywilna G. (wskazana w nagłówku pisma), której jest wspólnikiem, jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowanym do G. s.c. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ww. wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115) i art. 104 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu, jak podał, wniosku T. K. z firmy G. s.c. w sprawie lokalizacji zjazdu nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] położonej w miejscowości C.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowane zjazdy są dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź niemożliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dojazd do planowanej na działce nr [...] inwestycji powinien zatem odbywać się wyłącznie za pośrednictwem dróg gminnych ul. D., Ś. bądź S. wskazanych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest uzasadnienia dla budowy bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej na teren ww. działki. T. K. działając, jak podkreślił, w imieniu spółki cywilnej G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia słusznego interesu strony oraz błędną interpretację i zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu, jak podał, wniosku spółki cywilnej G. T. K., M. G., J. R., A. Z. w imieniu, której wystąpił T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w podstawie materialnoprawnej art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu organ podkreślając, że stroną postępowania jest spółka cywilna G. podniósł, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 1 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia w odniesieniu do dróg krajowych stawiane są surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny one odpowiadać, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Taka wyjątkowa sytuacja, zdaniem organu, nie zachodzi zwłaszcza, iż działka, na której miałby zostać urządzony zjazd posiada możliwość urządzenia dojazdu z dróg niższej kategorii – dróg gminnych, których celem jest obsługa przyległych terenów. Ustalono bowiem, że działka nr [...] położona w miejscowości C. przylega do drogi krajowej nr [...] (ul. T.) i dróg gminnych – ul. D., Ś. i S. i może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną ze wskazanych dróg. Parametry techniczne istniejących dróg gminnych nie mogą przesądzać przy tym o konieczności udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na przedmiotową działkę, zwłaszcza w sytuacji, gdy działka ma zostać przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej, a zjazd zapewniający jej dostęp komunikacyjny przenosiłby dużo większy ruch i innych rodzaj pojazdów w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego (zapewniającego obsługę komunikacyjną działce zagospodarowanej indywidualnie), wpływając na poziom bezpieczeństwa i płynność ruchu na drodze krajowej, a ponadto zezwolenie na lokalizację takiego zjazdu doprowadziłoby do mieszania ruchu tranzytowego, odbywającego się na drodze krajowej nr [...] z ruchem lokalnym, co jest także elementem wprowadzającym dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Decyzja została doręczona ww. wspólnikom G. s.c. W skardze na tę decyzję skarżący M. G., T. K., A. Z., J. R. zarzucili naruszenie prawa materialnego w szczególności § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia oraz art. 7, 77 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i art. 10 k.p.a. przez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić z innych jednak przyczyn niż wskazane w skardze. Zaskarżona decyzja jak i decyzja z dnia 19 maja 2008 r. naruszają bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Stosownie do art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Tylko takie osoby mogą formalnie dochodzić swego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym to znaczy, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w tym postępowaniu. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są jej wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną obowiązków bądź przyznania uprawnień ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania. Okoliczność taka w przedmiotowej sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu nie zachodzi. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednak, iż postępowanie w sprawie z wniosku w powyższym przedmiocie było prowadzone w stosunku do spółki cywilnej G.. Na taki stan rzeczy wskazuje zarówno treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania decyzji z dnia [...] maja 2008 r., fakt skierowania tej decyzji do ww. spółki cywilnej. Tak też uznaje T. K. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu spółki cywilnej, a organ wniosek spółki rozpoznał i wydając zaskarżoną decyzję podkreślił w jej uzasadnieniu, iż spółka jest stroną postępowania w tej sprawie. Z powyższego wynika, iż organ błędnie uznając i prowadząc postępowanie w stosunku do spółki naruszył art. 29 k.p.a. Wprawdzie zaskarżona decyzja została już doręczona wspólnikom, ale ta okoliczność w zaistniałym stanie rzeczy nie stanowi podstawy do uznania, iż uchybienia w powyższym zakresie zostały konwalidowane i postępowanie było prowadzone prawidłowo. Podnieść bowiem należy, iż wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu został podpisany przez T. K.. W nagłówku wniosku wskazana jest ww. spółka a w treści wniosku jest informacja, że spółka cywilna G., której jest wspólnikiem jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zatem wniosek został złożony w imieniu wszystkich wspólników tej spółki to T. K. winien przedstawić stosowne pełnomocnictwo do działania w ich imieniu. Z akt sprawy wynika, iż T. K. takich pełnomocnictw nie złożył. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 ust. 2 k.p.a. Organ winien w tym trybie wezwać do złożenia pełnomocnictwa czego jednak naruszając powołany przepis nie uczynił i w konsekwencji rozpoznał wniosek, któremu nie mógł być wobec powyższych uchybień nadany bieg. Pełnomocnictwo (złożone na wezwanie Sądu) udzielone T. K. przez wspólników spółki do działania w ich imieniu (tak należy odczytać jego treść chociaż w dokumencie jest mowa o pełnomocnictwie do działania w imieniu spółki) nie wywołuje skutków, jakie przepisy prawa wiążą z pełnomocnictwem, jakie w sprawie winno być w postępowaniu administracyjnym złożone. Organ prowadząc postępowanie w stosunku do ww. wspólników s.c. winien zatem w tym zakresie sprawę wyjaśnić wzywając do złożenia stosownych pełnomocnictw, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania i po uzupełnieniu powyższego braku i rozpoznaniu wniosku wydać stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy z uwagi na charakter powyższych naruszeń procedury administracyjnego Sąd nie wdawał się w ocenę podniesionych w skardze merytorycznych zarzutów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono mając na względzie art. 200 p.p.s.a.