VI SA/Wa 1800/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie autoryzacji dla jednostki certyfikującej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącego T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 104 kpa, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.), art. 25h ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. (Dz. U. 2007 nr 16 poz. 94 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r., ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie EWG nr 339/93, (Dz. Urz. UE L 218 z dnia 13 sierpnia 2008 r.), oraz biorąc pod uwagę posiadany przez firmę T. certyfikat akredytacji Jednostki Certyfikującej Wyroby Nr AC 126, wydanie 5 z dnia [...] listopada 2011 r., przyznany przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA), potwierdzający spełnienie wymagań normy akredytacyjnej PN-EN ISO/IEC 45011:2000 w określonej części zakresu przedmiotowego podlegającego dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/57/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie interoperacyjności systemu kolei we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 191 z dnia 18 lipca 2008 r.), jak również biorąc pod uwagę posiadany przez tę jednostkę personel oraz wiedzę dotyczącą systemu kolejowego, w szczególności w odniesieniu do niektórych składników interoperacyjności podsystemów strukturalnych tabor i infrastruktura transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości i kolei konwencjonalnych, a także uwzględniając nowe zasady notyfikacji jednostek oceniających zgodność, ustalone przez Komisję Europejską w dokumencie 08-57-DV 27 (przyjętym przez Komitet doradczy Komisji Europejskiej ds. Interoperacyjności i Bezpieczeństwa RISC (56) w dniu 16 kwietnia 2010 r. udzielił autoryzacji T. z siedzibą przy ul. [...],[...], jako jednostce certyfikującej wyroby w zakresie wykonywania zadań związanych z oceną zgodności niektórych składników interoperacyjności podsystemów strukturalnych tabor i infrastruktura, zdefiniowanych w dyrektywie 2008/57/WE, oraz zgodnie z wymaganiami konkretnych norm technicznych wskazanych w Technicznych Specyfikacjach Interoperacyjności (TSI) dla tych podsystemów, wprowadzonych do stosowania: 1 Decyzją KE z dnia 28 lipca 2006 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Tabor kolejowy - wagony towarowe transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych Nr 2006/861 /WE (Dz. Urz. UE L 344 z 8.12.2006), 2 Decyzją KE z dnia 21 lutego 2008 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Tabor kolejowy transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości Nr 2008/232/WE (Dz. Urz. UE L 84 z dnia 26 marca 2008 3 Decyzją KE z dnia 26 kwietnia 2011 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Tabor- lokomotywy i tabor pasażerski transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych Nr 2011/291/UE (Dz. Urz. UE L 139 z 26.5.2011), 4 Decyzją KE z dnia 26 kwietnia 2011 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Infrastruktura transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych Nr 2011/275/UE (Dz. Urz. UE L 126 z 14.5.2011), 5 Decyzją KE z dnia 20 grudnia 2007 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Infrastruktura transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości Nr 2008/217/WE (Dz. U. L 77 z 19.3.2008), 6 Decyzją KE z dnia 23 stycznia 2009 r. zmieniającą decyzje Nr 2006/861 AA/E oraz nr 2006/920/WE dotyczące interoperacyjności podsystemów transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych Nr 2009/107/WE (Dz. Urz. UE L 259 z 23.01.2009). Szczegółowy zakres autoryzacji ze wskazaniem norm technicznych, których dotyczyć mogą podejmowane przez jednostkę zadania oceny zgodności podano w Załączniku nr 1. Ponadto biorąc pod uwagę posiadany przez T.: - certyfikat akredytacji jednostki certyfikującej systemy zarządzania Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. (potwierdzający spełnienie wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17021:2007), w zakresie: a) systemu zarządzania jakością (QMS) wg normy PN-EN ISO 9001:2008, obejmującym wg klasyfikacji NACE/PKD Grupę 30.2 Produkcja Lokomotyw oraz taboru szynowego (kod branży 22 klasyfikacja EA) Inne urządzenia transportowe, b) systemu zarządzania jakością w spawalnictwie wg norm PN-EN ISO 3834-2:2007, PN-EN ISO 3834-4:2007, obejmującym wyżej wymienioną grupę 30.2 (wg klasyfikacji NACE/PKD, c) systemu zarządzania środowiskowego (EMS) wg normy PN-EN ISO 14001:2005, obejmującym wyżej wymienioną grupę 30.2 wg klasyfikacji NACE/PKD, - certyfikat akredytacji jednostki certyfikującej osoby [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (potwierdzający spełnienie wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17024:2004), w zakresie certyfikacji spawaczy, operatorów urządzeń spawalniczych, nastawiaczy zgrzewania oporowego, - certyfikat akredytacji jednostki inspekcyjnej [...] z dnia [...] września 2010 r., potwierdzający spełnienie wymagań normy akredytacyjnej PN-EN ISO/IEC 17020:2006 (jako jednostka typu A) w zakresie obejmującym odbiory techniczne pojazdów szynowych (symbol inspekcji 10.6) oraz odbiory techniczne elementów nawierzchni kolejowej, co łącznie stanowi potwierdzenie szerokiego zakresu kompetencji ogólnych odnoszących się bezpośrednio do zagadnień związanych z technologiami oraz z produkcją pojazdów szynowych i szerokiego asortymentu wyrobów dla kolejnictwa i pozwala na uznanie tych kompetencji za wystarczające do udziału podmiotowej jednostki w realizacji cząstkowych zadań związanych z oceną zgodności w przedmiotowym zakresie, w procesach weryfikacji podsystemów strukturalnych tabor oraz infrastruktura. Powyższe oznacza, że jednostka nie jest upoważniona do samodzielnego wydawania certyfikatów składników interoperacyjności innych niż wymienione w Załączniku 1, ani certyfikatów weryfikacji podsystemów, o których mowa w w/w technicznych specyfikacjach interoperacyjności i pozostaje odpowiedzialna za wyniki swojej działalności w zakresie oceny zgodności zarówno bieżącej jak i przeszłej. Warunkiem zachowania ważności udzielonej autoryzacji jest przestrzeganie przez jednostkę zasad działania określonych w Załączniku nr 2, w tym zasad współpracy z Prezesem UTK, jako władzą autoryzującą, stojącą na straży bezpieczeństwa systemu kolejowego, którego zachowanie zależy również od kompetencji i jakości usług świadczonych w interesie społecznym przez jednostki oceniające zgodność. Załączniki nr 1 i 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. W przypadku podejmowania zadań cząstkowych w ramach weryfikacji zgodności podsystemów tabor i infrastruktura, jednostka jest zobowiązana do kooperacji z jednostkami autoryzowanymi / notyfikowanymi w zakresie właściwym dla przedmiotu oceny zgodności, na podstawie odpowiednich umów klarownie rozstrzygających o podziale odpowiedzialności, pod warunkiem uzyskania zgody Prezesa UTK. W przypadku zamiaru podejmowania zadań oceny zgodności w odniesieniu do realizacji projektów (inwestycji lub modernizacji) linii kolejowych lub taboru kolejowego prowadzonych na podstawie wymagań dyrektywy uchylonej wymienioną wyżej dyrektywą 2008/57/WE -t.j. dyrektywy 2001/16/WE - również konieczna jest zgoda Prezesa UTK, która w uzasadnionych przypadkach, podobnie jak powyżej, może być udzielona na wniosek strony. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż związku z wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2011 r., uzupełnionym dnia [...] stycznia 2012 r., o udzielenie autoryzacji w zakresie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/57/WE, uchylającej dyrektywy 1996/48/WE i 2001/16/WE, w odniesieniu do Technicznych Specyfikacjach Interoperacyjności (TSI) podsystemów Tabor i Infrastruktura transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych i kolei dużych prędkości, mając na uwadze: - konieczność zapewnienia spójności systemu kolejowego oraz bezpieczeństwa ruchu kolejowego, - zachowanie ciągłości funkcjonowania krajowego systemu oceny zgodności w obszarze sektora kolejowego, - istotne zmiany w regulacjach Unii Europejskiej dotyczących rynku wewnętrznego UE co do roli akredytacji w weryfikowaniu kompetencji i budowaniu zaufania w odniesieniu do jednostek oceniających zgodność, - dowody dokumentujące kompetencje i wiedzę w przedmiocie wniosku, w szczególności certyfikat akredytacji posiadany przez firmę T. odnoszące się bezpośrednio do kompetencji jednostki certyfikującej wyroby oraz inne dokumenty zebrane w sprawie, - wyniki analiz dostępnych dokumentów i informacji oraz wnioski końcowe w przedmiotowej sprawie, a także biorąc pod uwagę zmieniony aktualny stan prawny w odniesieniu do zasad funkcjonowania systemu oceny zgodności w obszarze sektora kolejowego, wydał decyzję o autoryzacji jednostki w części wnioskowanego zakresu przedmiotowego, przy założeniu wykorzystania tej decyzji jako podstawy do notyfikowania Komisji Europejskiej i państwom członkowskim Unii Europejskiej, T. jako jednostki wyznaczonej do realizacji określonych zadań związanych z oceną zgodności według dyrektywy 2008/57/WE, oraz w przepisach związanych, w szczególności w Technicznych Specyfikacjach Interoperacyjności (TSI). Prezes wskazał, iż zakres autoryzacji podany w Załączniku nr 1 określono biorąc pod uwagę: posiadany przez jednostkę certyfikat akredytacji Nr AC 126, wydanie 5 z dnia [...] listopada 2011 r., przyznany przez Polskie Centrum Akredytacji i z datą ważności do 27 lutego 2014 r., personel, środki oraz wiedzę w zakresie tych składników interoperacyjności podsystemów tabor i infrastruktura kolei konwencjonalnych oraz kolei dużych prędkości, dla których certyfikat akredytacji klarownie potwierdza zdolność jednostki do certyfikacji wyrobów będących składnikami interoperacyjności z uwzględnieniem wymagań zawartych w normach powołanych w odpowiednich TSI. Prezes stwierdził, iż spośród bardzo licznego zbioru norm powołanych w TSI i formalnie wskazanych (przez bezpośrednie powołania poszczególnych norm lub ich części w treści danej TSI lub wykazy opublikowane przez Europejską Agencję Kolejową) jako wymagane do obowiązkowego stosowania w ocenie zgodności składników interoperacyjności lub podsystemów, w rozpatrywanym przypadku tylko niewielka ich część znajduje się w zakresie akredytacji objętym certyfikatem AC 126. Liczne inne normy i specyfikacje techniczne występujące w zakresie tego certyfikatu, chociaż w wielu przypadkach istotne dla dopuszczeń do eksploatacji wyrobów dla kolejnictwa nie mogą być traktowane jako równoważne dla weryfikacji zgodności z wymaganiami interoperacyjności i bezpieczeństwa określonymi w dyrektywie 2008/57/WE oraz dokumentach z tych aktem związanych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w postępowaniu akredytacyjnym nie były oceniane kompetencje jednostki w zakresie realizacji procedur weryfikacji podsystemów, o których mowa w wyżej wymienionych odpowiednich Technicznych Specyfikacjach Interoperacyjności co potwierdza brak odpowiednich odwołań w certyfikacie AC 126, zarówno jeśli chodzi o przedmiot oceny w odniesieniu do podsystemów jak też o procedury, które są w tym zakresie wymagane. Również ze względu na specyfikację procesów technologicznych kompetencje jednostki wynikające z posiadanych certyfikatów akredytacyjnych AC 111 i AC 163 nie mogą być odniesione do procedur oceny zgodności podsystemów określonych w podejściu modułowym z wykorzystaniem systemów jakości w projektowaniu i produkcji tych podsystemów. W tej sytuacji za bezsporny zakres posiadanych kompetencji jednostki możliwych do potwierdzenia na drodze autoryzacji w odniesieniu do obszaru podlegającego dyrektywie 2008/57/WE jest, w ocenie organu, uznanie wyłącznie tego zakresu, który znajduje pełne pokrycie w zapisach certyfikatu AC 126. Dążąc jednak, wobec istniejących potrzeb, do jak najpełniejszego wykorzystania posiadanego przez jednostkę potencjału możliwego do wykorzystania w realizacji zadań związanych z oceną zgodności, w decyzji Prezes dodatkowo określił dwa zastrzeżenia, które z jednej strony wyraźnie ograniczają zakres możliwych do samodzielnego podejmowania przez jednostkę zadań, jednak z drugiej strony w porozumieniu z władzą autoryzującą stwarzają możliwość rozwoju kompetencji oraz zdobywania doświadczenia, co z kolei daje możliwości udziału w realizacji wielu zadań we współpracy z innymi jednostkami oraz otwiera drogę do rozszerzenia zakresu akredytacji. Organ wskazał, iż opierając się na zasadach stosowanych w systemie autoryzacji i notyfikacji jednostek oceniających zgodność w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM), dążąc do zachowania spójności rozwiązań w ramach resortu w przedmiotowym zakresie ustalił także wytyczne dotyczące zasad działania jednostki. W szczególności, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r., ustalającymi akredytację jako podstawowy sposób weryfikacji kompetencji dla jednostek oceniających zgodność, zobowiązuje się podmiot autoryzowany do ustawicznego działania zorientowanego na osiągnięcie pełnej weryfikacji kompetencji objętych autoryzacją poprzez akredytację, przy ścisłej współpracy z władzą autoryzującą. Zgodnie z założeniami unijnej strategii regulacyjnej po opracowaniu odpowiednich programów akredytacji zorientowanych na potrzeby wynikające z dyrektywy 2008/57/WE i poszczególnych TSI, wymaganie to stanie się warunkiem zachowania ważności autoryzacji. Ponadto autoryzowana jednostka musi przestrzegać ogólnych zasad odnoszących się do jednostek oceniających zgodność, w tym dotyczących zasad współpracy z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego jako władzą autoryzującą. Podstawowe z tych zasad podano w Załączniku nr 2 do niniejszej decyzji. Tym samym niniejsza autoryzacja zobowiązuje jednostkę autoryzowaną do rozwoju kompetencji w celu przygotowania do ubiegania się o akredytację przez PCA w zakresie podlegającym dyrektywie 2008/57/WE nie pokrytym obecnie posiadanymi certyfikatami akredytacji. Prezes podniósł, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków autoryzacji, o którym mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o systemie oceny zgodności, zakres autoryzacji może zostać ograniczony lub autoryzacja może być cofnięta - zgodnie z art. 20 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Transportowy Dozór Techniczny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz w związku z art. 25h ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze. zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. dotyczącą udzielenia autoryzacji dla jednostki certyfikującej w zakresie dyrektywy 2008/57/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie interoperacyjności kolei we Wspólnocie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes, odpierając zarzuty przedstawione we wniosku strony stwierdził, iż zakres autoryzacji T. jako jednostki certyfikującej został określony na podstawie posiadanego przez stronę certyfikatu akredytacji Jednostki Certyfikującej Wyroby Nr AC 126, wydanie 5 z dnia 18 listopada 2011 r., przyznany przez Polskie Centrum Akredytacji. Decyzja z dnia [...] marca 2012 r. o udzieleniu autoryzacji dla T., jako jednostki certyfikującej, realizującej zadania w zakresie oceny zgodności, działającej w obszarze interoperacyjności systemu kolei Wspólnotowej, wydana została w ściśle określonych warunkach formalno-prawnych, będących m.in. skutkiem konieczności wdrożenia na poziomie państwa członkowskiego nowych zasad notyfikowania jednostek oceniających zgodność w obszarze sektora kolejowego przyjętych przez Komisję Europejską w dokumencie 08-57-DN/27 wydanym w związku z wejściem w życie przepisów dyrektywy 2008/57/WE oraz konkretnych norm technicznych objętych certyfikatem akredytacji (wyżej wskazanym) wymaganych w Technicznych Specyfikacjach Interoperacyjności wprowadzonych niżej wymienionymi decyzjami Komisji Europejskiej: - 2011/275/UE z dnia 26 kwietnia 2011 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu "Infrastruktura" transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych (Dz. Urz. UE L 126 z 14.5.2011), - 2008/217/WE z dnia 20 grudnia 2007 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu "Infrastruktura" transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości Nr ( Dz. U. L 77 z 19.3.2008), - 2006/861/WE z dnia 28 lipca 2006 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Tabor kolejowy - wagony towarowe transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych (Dz. Urz. UE L 344 z 8.12.2006), - 2008/232/WE z dnia 21 lutego 2008 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Tabor kolejowy transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości (Dz. Urz. UE L 84 z dnia 26 marca 2008), - 2011/291/UE z dnia 26 kwietnia 2011 r. dotyczącą technicznej specyfikacji interoperacyjności podsystemu Tabor - lokomotywy I tabor pasażerski transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych (Dz. Urz. UE L 139 z 26.5.2011), - 2009/107/WE z dnia 23 stycznia 2009 r. zmieniającą decyzje Nr 2006/861/WE oraz nr 2006/920/WE dotyczące interoperacyjności podsystemów transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych (Dz. Urz. UE L 259 z 23.01.2009). W ocenie Prezesa spośród bardzo licznego zbioru norm powołanych w TSI i formalnie wskazanych (przez bezpośrednie powołania poszczególnych norm lub ich części w treści danej TSI lub wskazanych w wykazach opublikowanych przez Europejską Agencję Kolejową), jako wymagane do obowiązkowego stosowania w ocenie zgodności składników interoperacyjności lub podsystemów, w rozpatrywanym przypadku tylko niewielka ich część znajduje się w zakresie akredytacji objętym certyfikatem AC 126. Liczne inne normy i specyfikacje techniczne występujące w zakresie tego certyfikatu nie mogą być traktowane jako równoważne dla weryfikacji zgodności z wymaganiami interoperacyjności i bezpieczeństwa określonymi w dyrektywie 2008/57/WE oraz dokumentach z tych aktem związanych. Prezes wyjaśnił, iż w postępowaniu akredytacyjnym nie były oceniane kompetencje jednostki w zakresie realizacji procedur weryfikacji podsystemów, o których mowa w wyżej wymienionych odpowiednich Technicznych Specyfikacjach Interoperacyjności. Takie podejście uzasadnia brak odpowiednich odwołań w certyfikacie AC 126, zarówno jeśli chodzi o przedmiot oceny w odniesieniu do podsystemów jak też o procedury, które są w tym zakresie wymagane. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. , zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2012 r. w całości, uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w części dotyczącej wprowadzonego ograniczenia zakresu autoryzacji dla T. w odniesieniu do złożonego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego tj.: -art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasad postępowania dowodowego w sprawie; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i zapoznania się z końcowymi ustaleniami organu tj. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, skutkujące wadliwym ustaleniem zakresu autoryzacji dla jednostki certyfikującej w zakresie: - prowadzenia weryfikacji WE podsystemów wymienionych we wniosku, - prowadzenia oceny zgodności lub przydatności do stosowania wszystkich składników interoperacyjności określonych w wymienionych we wniosku podsystemach z zasadniczymi wymaganiami dotyczącymi interoperacyjności systemu kolei. - art. 107 § 2 k.p.a poprzez brak uzasadnienia prawnego w zakresie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 138 poz. 935 ze zm.) poprzez brak wskazania podstawy prawnej oraz nie przytoczenie przepisów prawa a także brak uzasadnienia faktycznego dla wskazania motywów rozstrzygnięcia uzasadniającego ograniczenia zakresu autoryzacji. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W myśl artykułu 127 par. 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a, a także na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX Nr 57182, i z 27 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX Nr 81760). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się zatem tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Powyższe oznacza, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organ pierwszej instancji. Tymczasem rozstrzygnięcie organu sprowadziło się jedynie do odparcia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Godzi się także zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940) stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując powyższe rozważania uznać należy, iż Prezes Urzędu Transportu Kolejowego naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną wyżej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.