VI SA/Wa 1801/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), działając na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., którą nie zezwolił R. W. (dalej skarżąca) na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] i [...] w miejscowości K. [...]. W świetle w/w art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (dalej udp), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...) – ust. 1; ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony – ust. 4. O w/w zezwolenie skarżąca zwróciła się pismem z [...] stycznia 2008 r. (data wpływu do organu), wskazując, że "na działce nr [...] realizowany będzie budynek mieszkalny jednorodzinny, wraz z usługami, zgodnie z zapisem w planie zagospodarowania dla przedmiotowej działki (...)". Do pisma dołączyła projekt budowlany zjazdu wraz ze stosowną w tym zakresie dokumentacją. W piśmie wyraźnie zaznaczyła, że prosi o zgodę na wykonanie zjazdu publicznego "z drogi krajowej nr [...] na (...) dwie działki o nr (...) [...] i [...] (...)". Odmawiając zezwolenia organ powołał się w decyzji pierwszoinstancyjnej na przepisy § 55 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, dalej rozporządzenie). Podał, że zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dojazd do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza powinien zapewniać zjazd publiczny usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia i posiadający parametry techniczne określone w § 78 ust. 2 tego rozporządzenia. Stosownie natomiast do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd i wjazd na drogę do takich obiektów, nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona widoczność wjazdu na drogę. Tymczasem proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się na odcinku drogi o ograniczonej widoczności, spowodowanej występującym łukiem poziomym, o czym świadczy linia podwójna ciągła [...]. Ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżąca podniosła, że przed przebudową drogi istniał zjazd na w/w działki, organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż argument ten nie znalazł potwierdzenia w materiałach zgromadzonych w sprawie. Wskazany zjazd nie znajduje się bowiem w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon L. Oddziału GDDKiA w S.; nadto za zjazd w rozumieniu w/w art. 29 udp "może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą". Droga krajowa nr [...], z której skarżąca planuje budowę zjazdu, zarządzeniem nr 1 GDDKiA z 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, zakwalifikowana została do dróg głównych – droga klasy G. W odniesieniu do takich dróg przepisy stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać, tak aby było zapewnione bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Wskazując na treść § 9 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia, według którego w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, organ podniósł, iż względy bezpieczeństwa przemawiają za lokalizowaniem zjazdów tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W tej sprawie – według organu – istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] po terenie działki sąsiedniej nr [...], która też jest własnością skarżącej i ma już zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...]. Zatem udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu wnioskowanego przez skarżącą oznaczałoby naruszenie w/w przepisu, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że zjazd ten – publiczny, bo tylko taki może połączyć drogę z obiektem, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza – byłby wykonany w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (łuk poziomy), a więc w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie zgodnie z w/w przepisami § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 rozporządzenia lokalizowanie zjazdów publicznych jest zabronione. W konkluzji organ podkreślił, że wyważając "słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.) dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego (...) wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym (strony)". Ten ostatni jest bowiem w zasadniczym stopniu zaspokojony przez możliwość dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...]. Nadto istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu i stanowi większe zagrożenie dla jego bezpieczeństwa. Organ podkreślił też uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 udp oraz ograniczenia, jakich może doznawać prawo własności, jeżeli wynikają one z przepisów prawa; do takich przepisów należą unormowania art. 29 ust. 1, 3 lub 4 udp. R. W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi wynika, że nie zgadza się z podjętym w tej sprawie przez GDDKiA rozstrzygnięciem. Według skarżącej zjazd, o który się w tej sprawie ubiega "istniał od wielu lat". Jego lokalizacja "byłaby przed łukiem, a widoczność jest wystarczająca z obu stron". W/w działki nr [...] i [...] objęte są planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. Może na nich realizować budynki mieszkalno-usługowe; zatem dojazd do nich powinien być uwzględniony. Na wymienionych działkach skarżąca planuje budowę budynku mieszkalno-usługowego, a jednym z warunków tego przedsięwzięcia jest zjazd, bez którego nie może przystąpić do opracowania planów inwestycyjnych. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznoprawnego z daty podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę, analizowaną stosownie do podanych tu kryteriów kontroli aktów lub czynności administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] lutego 2008 r. zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy składających się na jej stan faktyczny będący przedmiotem rozpoznania przez organ. W konsekwencji należało uznać, iż stan ten nie został ustalony przez organ w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w treści, tak żeby umożliwiał sądowi kontrolę i ocenę zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lutego 2008 r. organ skoncentrował się na charakterze zjazdu mającego zapewnić dojazd do obiektu przeznaczonego na działalność gospodarczą, wskazując, że musi być to zjazd publiczny usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach § 113 ust. 7, w zw. z § 78 ust. 2 w/w rozporządzenia. Przytaczając treść tych przepisów podał, że proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się "na odcinku drogi o ograniczonej widoczności spowodowanej występującym łukiem poziomym, o czym świadczy linia podwójna ciągła [...]". W zaskarżonej decyzji, podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ wskazał natomiast w pierwszej kolejności na istnienie możliwości dojazdu do działki nr [...] po terenie działki sąsiedniej nr [...], która też jest własnością skarżącej i ma już zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...], jako na główną, oprócz wzmiankowanego wyżej wykonania zjazdu w miejscu niezapewniającym wymaganej widoczności, przesłankę decyzji odmawiającej wnioskowanego zezwolenia. Jednak odnośnie tego "zapewnionego zjazdu z drogi krajowej nr [...]" na sąsiednią działkę nr [...], z motywów tej decyzji nie wynikają żadne bliższe dane, przede wszystkim co do jego usytuowania i charakteru. Nie wiadomo przy tym, co to znaczy "zapewniony zjazd" oraz w oparciu o jakie konkretnie materiały/dowody organ poczynił to niewątpliwie istotne dla treści podjętego rozstrzygnięcia ustalenie. Poza dołączonym do pisma/wniosku skarżącej o przedmiotowe zezwolenie projektem budowlanym zjazdu i inną dokumentacją, w tym fotograficzną, do których to materiałów organ zresztą się nie odniósł, w aktach administracyjnych nie ma żadnych oficjalnych, również wytworzonych przez organ, dokumentów, jak chociażby odpowiedniej mapy, szkicu sytuacyjnego, czy protokołu z oględzin terenu, z których ustalenie to by wynikało. Tak samo, tego właśnie typu materiałów brakuje w aktach na potwierdzenie ustalenia, że wnioskowany zjazd byłby wykonany na odcinku drogi o ograniczonej widoczności. Oznacza to, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie wynika z dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek działania organu. Dlatego w/w kategoryczne skądinąd stwierdzenia organu odnośnie ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, jednakże bez wskazania na materiał dowodowy, z którego one wynikają, nie dają się zweryfikować w procesie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd. Brakuje bowiem dla nich jakiegokolwiek punktu odniesienia. Wprawdzie skarżąca nie zajęła w skardze stanowiska w kwestii istnienia wskazanego przez organ w zaskarżonej decyzji zjazdu na działkę nr [...], jednak w sytuacji braku w aktach odpowiednich map, planów i dowodów z oględzin terenu, jak również bliższej na ten temat argumentacji organu, za daleko idące i nieuprawnione byłoby przesądzenie prawidłowości tego ustalenia wyłącznie na tej podstawie (tj. milczenia skarżącej), zwłaszcza wobec ogólnikowego i lakonicznego charakteru skargi. Nadto odnotować trzeba w tym kontekście pewną niekonsekwencję organu, który w pierwszoinstancyjnej decyzji nie zezwolił skarżącej "na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] i [...] (...)", natomiast utrzymując tę decyzję w mocy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że działka nr [...] ma już zapewniony zjazd z tej drogi, nie precyzując jednak jego charakteru, odległości od innych zjazdów, itp. Tym samym nie wyjaśnił, czy skarżąca ubiega się w sprawie o dodatkowy zjazd do nieruchomości składających się z obu wymienionych działek (przy istniejącym już zjeździe na jedną z nich), czy też chodzi jej o jeden nowy zjazd publiczny przy braku innego zjazdu. Zwraca przy tym uwagę, że zarówno w piśmie (wniosku), które wpłynęło do organu [...] stycznia 2008 r., jak i w skardze do Sądu, skarżąca wskazuje na obie w/w działki, do których chce mieć zjazd, gdyż planuje budowę budynku mieszkalno-usługowego, a jednym z warunków tego przedsięwzięcia jest zjazd z drogi głównej. Mogłoby to wskazywać, iż według skarżącej nie ma tam innego zjazdu publicznego. Skarżąca utrzymuje też, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu byłaby przed w/w łukiem poziomym, o którym nadmienia organ, upatrując w nim m.in. przeszkodę dla tej lokalizacji, w miejscu o wystarczającej widoczności. Jednakże wzmiankowany wyżej brak w sprawie stosownych materiałów dowodowych i odpowiednich ustaleń faktycznych, popartych szczegółową analizą prawną, nie pozwala tych rozbieżności między stronami, na obecnym etapie postępowania, przesądzić w jednym z kierunków. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Jego rola sprowadza się wyłącznie – jak już wzmiankowano na wstępie tych rozważań – do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Organ musi bowiem wiedzieć, że postępowanie, które prowadzi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (udp) podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6 - 16 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Należy przy tym pamiętać, że stosownie do art. 9 k.p.a., organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skutkiem nieprzestrzegania w tej sprawie powyższych zasad doszło do sytuacji, że rozważania organu, zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na tle mających w sprawie zastosowanie w/w przepisów prawa i przewidzianej w art. 29 ust. 1 i 4 udp instytucji zezwolenia na lokalizację zjazdu, niewątpliwie słuszne same w sobie (co do zasady stosowania tej instytucji) nie mają wystarczającego przełożenia na okoliczności stanu faktycznego sprawy, którego organ w niezbędnym zakresie nie ustalił, a w każdym bądź razie nie wskazał na konkretne materiały dowodowe, z których wynikają ustalenia i oceny przyjęte przezeń za podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Jedynie ustalenia i oceny organu, które wynikają z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy mogą być przydatne w razie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd. Przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności określenie i sprecyzowanie materiałów dowodowych, które posłużą mu do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie jego ocena w świetle mających zastosowanie do załatwienia wniosku skarżącej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp). Niewątpliwie za niezbędne w tym zakresie ustaleń należy uznać mapę i plan/szkic sytuacyjny terenu, na którym zlokalizowany miałby być wnioskowany zjazd, uwzględniające obie w/w działki należące do skarżącej, w tym zjazd do działki nr [...], który według organu już istnieje. Jeżeli tak, byłby to istotny element w sprawie, zważywszy na to, że mnożenie zjazdów na krótkim odcinku drogi, dodatkowo do jednej de facto nieruchomości, trudno byłoby ocenić jako okoliczność pozostającą bez wpływu na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Co do tego jednak, organ winien sprecyzować usytuowanie i wyjaśnić charakter (status) prawny wzmiankowanego zjazdu oraz poprzeć te wyjaśnienia stosowną dokumentacją. Nie bez znaczenia dla przejrzystości ustaleń organu w tym względzie mogą okazać się oględziny terenu, na którym miałby być zlokalizowany wnioskowany zjazd i sporządzenie z tej czynności odpowiedniego protokołu uwzględniającego w swojej treści dane odnośnie jego położenia względem zjazdów najbliższych, już istniejących oraz widoczności na spornym odcinku drogi. Zadaniem organu będzie wyciągnięcie z tych danych odpowiednich wniosków, także w kontekście analizy natężenia ruchu na tym odcinku. Organ tej ostatniej kwestii nie zbadał, a jest ona w sprawach o zezwolenie na zjazd istotna. Dopiero materiał dowodowy w sprawie uzupełniony o te w szczególności ustalenia będzie stanowić dla organu płaszczyznę faktyczną, miarodajną dla czynienia ocen prawnych i rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.