VI SA/Wa 1810/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie asesor WSA Piotr Borowiecki, asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Łukasz Poprawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Krajowa Rada Radców Prawnych utrzymała w mocy uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca, mocą której odmówiono wpisania M. Z. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż Rada OIRP w [...] przeprowadziła konkurs zgodnie z obowiązującym Regulaminem wydanym na podstawie art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych. W wyniku postępowania konkursowego M. Z. uzyskała 52 punkty z części pisemnej, a więc poza limitem ustalonym na 75 punktów. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2004r. M. Z. zakwestionowała poprawność przeprowadzonego egzaminu powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 l Utego 2004r. sygn. akt P 21/02 (Dz.U. Nr 34, poz. 303). W uzasadnieniu wyroku Trybunał stoi na stanowisku, że "przepisy dotychczasowe, także w zakresie orzeczenia o ich niezgodności z konstytucją – do czasu zakwestionowania ich przez Trybunał – korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego konsekwencjami, co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego". Uchwałą obowiązującą na podstawie przepisów prawa, a w szczególności art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych jest uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. i w związku z tym uchwała została podjęta prawidłowo. Uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z. wnosząc o uchylenie uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych oraz uchwały Okręgowej Izby Radców Prawnych dnia [...] marca 2004r. Wskazanym uchwałom Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 1 Konstytucji - poprzez zastosowanie w stosunku do osoby niebędącej członkiem korporacji samorządowej radców prawnych wewnętrznych przepisów korporacyjnych - niestanowiących prawa powszechnie obowiązującego, 2) art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji - poprzez zastosowanie pozaustawowych kryteriów ograniczających wolność wyboru i wykonywania zawodu, 3) art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych — poprzez odmowę wpisu na listę aplikantów radcowskich pomimo spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wpis — określonych we wskazanym przepisie, 4) art. 7 Konstytucji, art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zastosowanie przepisów uchwał pojętych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, który utracił moc obowiązującą z dniem 4 marca 2004r. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] marca 2004r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła jej wpisu na listę aplikantów radcowskich — z uwagi na niewystarczającą ilość punktów uzyskaną przeze nią w konkursie na aplikantów radcowskich. Jako podstawę prawną wskazano art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych oraz uchwałę nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2003r., wydaną na podstawie § 1 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2003r. Wskazana uchwała nr [...] Prezydium KRRP ogłasza jednolity tekst zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską uchwalonych przez Krajową Radę Radców Prawnych w dniu [...] grudnia 2001r. (uchwała nr [...]) uwzględniający późniejsze zmiany wprowadzone przez KRRP (uchwałami nr [...] i [...] z dnia odpowiednio [...] września 2002r. i [...] listopada 2003r.). Podejmując uchwałę w przedmiocie odmowy wpisu Rada OIRP w [...] wzięła pod uwagę wyniki konkursu, którego zasady określone zostały wyłącznie przez organy samorządu zawodowego w drodze uchwał, tj. przy podejmowaniu decyzji kierowała się kryteriami ustalonymi przez wewnętrzne przepisy korporacyjne. Stanowi to naruszenie art. 87 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji - co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. (sygn. akt P 21/02). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych (upoważniający Krajową Radę Radców Prawnych do ustalania zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów radcowskich) jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji (wskazującym źródła prawa powszechnie obowiązującego) przez to, że dopuszcza - co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Skarżąca podkreśliła, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego przy podejmowaniu decyzji w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych powinna kierować się wyłącznie przesłankami (ograniczeniami) określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, tj. zgodnie z art. 65 ust. 1, art. 33 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. Nadto skarżąca wskazała, iż uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] czerwca 2004r. Krajowa Rada Radców Prawnych utrzymała w mocy ww. uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], powołując się na domniemanie konstytucyjności art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. W wyroku z dnia 18 lutego 2004r. - na podstawie którego art. 60 ust. 8b ustawy o radcach prawnych utracił moc obowiązującą z dniem 4 marca 2004r. - Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: "Trybunał stoi jednocześnie na stanowisku, że przepisy dotychczasowe, także w zakresie orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją do czasu zakwestionowania ich przez Trybunał - korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego." Jakkolwiek możnaby interpretować znaczenie wyrażenia "do czasu zakwestionowania ich przez Trybunał", ostatecznym terminem domniemania konstytucyjności przepisu art. 60 pkt 8b jest niewątpliwie ostatni dzień jego obowiązywania, tj. 3 marca 2004r. Z następstw wynikających z domniemania konstytucyjności mogą więc korzystać tylko te uchwały i decyzje, które wydane zostały w okresie obowiązywania tego przepisu, tj. do 3 marca 2004r. Uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] została podjęta w dniu [...] marca 2004r., tj. po utracie mocy obowiązującej art. 60 pkt 8b ww. ustawy i tym samym po utracie mocy obowiązującej wszelkich uchwał wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w tym przepisie. Orzeczenie o niekonstytucyjności danego przepisu prawa skutkuje absolutnym zakazem jego stosowania od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, co w tym przypadku nie nastąpiło. Wydanie indywidualnej decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - jaką jest uchwała Rady, w oparciu o przepisy, które utraciły moc obowiązującą z uwagi na swoją niekonstytucyjność, stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, iż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] przeprowadziła konkurs na aplikantów radcowskich po dniu wydania wyroku przez; Trybunał Konstytucyjny, a więc z pełną świadomością niezgodności z Konstytucją upoważnienia zawartego w art. 60 pkt 8b ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych podtrzymała swoją dotychczasową argumentację, wskazując, iż fakt rozpoczęcia procedury konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku przemawia też, ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów oraz potrzebę ochrony zaufania do prawa, za dopuszczeniem kontynuowania rozpoczętego już postępowania konkursowego na dotychczasowych zasadach. Najbardziej klarowną cezurą określającą moment rozpoczęcia postępowania konkursowego jest przy tym, z punktu widzenia jego uczestników i ochrony ich praw jednostkowych, moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału. Osoby te przystąpiły, bowiem do konkursu i poddały się jego wymogom w okresie, gdy zakwestionowane przepisy regulujące zasady prowadzenia konkursu korzystały z domniemania konstytucyjności. Byłoby niesprawiedliwe różnicowanie traktowania uczestników konkursu w zależności od tego, czy — niezależnie od ich woli bez możliwości wpływu z ich strony — czynności konkursu na aplikację zostały wobec nich podjęte przed czy też po ogłoszeniu wyroku Trybunału, w ramach trwającego tego samego postępowania konkursowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie do Sądu należała ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych oraz utrzymanej nią w mocy uchwały z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie odmowy wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich po przeprowadzonym konkursie w 2004r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. w sprawie P 21/00 po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 oraz art. 87 Konstytucji RP orzekł, iż art. 60 pkt 8 b ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002r. Nr 123, poz. 1059, Nr 126, poz. 1069 i Nr 153, poz. 1271 oraz z 2003r. Nr 124, poz. 1152) jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji przez to, że dopuszcza – co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych – możliwość ograniczenia tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. W obszernym uzasadnieniu Trybunał podniósł, że powierzenie - w drodze ustawy zwykłej - samorządowi radców prawach prowadzenia aplikacji jest możliwe w zgodzie z Konstytucją i może być merytorycznie uznane za zasadne. Nie jest ono jednak, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego w ustawie jedynie blankietowo (i tylko w sferze kompetencyjnej) określania zasad naboru na aplikacje. Prowadzenie aplikacji nie jest automatycznym przekazaniem organom samorządu pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie selekcji kandydatów na aplikacje. Zgodnie z art. 65 ust. l Konstytucji każda ingerencja w zakres wolności wyboru oraz wolności wykonywania zawodu wymaga – dla uznania jej konstytucyjności - uregulowania, co najmniej ustawowego. Dopuszczalność wkraczania w zakres konstytucyjnie gwarantowanej wolności tylko na podstawie ustawy oraz nieodzowna przejrzystość zasad postępowania konkursowego prowadzą do uznania za niezbędne ustawowego określenia zasad postępowania konkursowego. Dotyczy to zwłaszcza zakresu, w jakim przebieg i wyniki konkursu stanowią przesłanki do podejmowania decyzji wyznaczających zakres korzystania przez uczestników konkursu z ich wolności określonych i w art. 65 Konstytucji. W konkluzji Trybunał stwierdził brak ustawowego wskazania merytorycznych kryteriów, określających granice i reguły ingerowania - poprzez ustalone uchwałą KRRP zasady konkursu na aplikację - w sfery objęte wolnością wyboru zawodu, konstytucyjnie gwarantowaną kandydatom na aplikantów. W demokratycznym państwie prawa kryteria te powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim w ustawach). Akty korporacji zawodowych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie obie decyzje zostały wydane na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z art. 33 ust 2 ustawy wpis na listę aplikantów nastąpić może jedynie po przeprowadzeniu odpowiedniego konkursu, którego istotne elementy określa samodzielnie i na zasadzie wyłączności Krajowa Rada Radców Prawnych. Rada OIRP w [...] przeprowadziła konkurs na podstawie regulaminu wydanego na podstawie przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych mimo niewskazania go w podstawie prawnej podjętej uchwały. Ten fakt potwierdza uzasadnienie uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] czerwca 2004r. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych – możliwość ograniczenia tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 4 marca 2004r. i z tym dniem art. 60 ust. 8b ustawy o radcach prawnych utracił domniemanie konstytucyjności, na które to domniemanie w swoim uzasadnieniu zwrócił uwagę Trybunał. Z następstw wynikających z domniemania konstytucyjności mogą więc ewentualnie korzystać tylko te uchwały i decyzje, które wydane zostały w okresie obowiązywania tego przepisu, tj. do 3 marca 2004r. Wskazać jednak należy, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego na temat zakresu obowiązywania wyroku zawarte zostały jedynie w uzasadnieniu w/w orzeczenia, zaś w samej sentencji brak jest jakiegokolwiek ograniczenia obowiązywania wyroku Trybunału. Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy normatywnej, albowiem przedstawia jedynie motywy i sposób argumentacji sędziów TK, biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji orzeczenia nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (tak w postanowieniu TK z 14 kwietnia 2004r. sygn. akt SK 32/01, OTK-A2000/4/35). Tymczasem Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] przeprowadziła konkurs na aplikantów radcowskich już po dniu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, czyli mając pełną świadomość niezgodności z Konstytucją upoważnienia zawartego w art. 60 pkt 8b w/w ustawy, zaś decyzję odmawiającą wpisu na listę aplikantów radcowskich podjęła już po utracie mocy obowiązującej art. 60 pkt 8 b w/w ustawy i tym samym po utracie mocy obowiązującej wszelkich uchwał wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w tym przepisie. W istocie więc, w rozpoznawanej sprawie obie decyzje administracyjne wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 60 pkt 8 b w/w ustawy. Na podstawie tego właśnie przepisu ustalone zostały bowiem zasady przeprowadzenia konkursu na aplikantów radcowskich, które to zasady miały zasadniczy wpływ na treść podjętych w przedmiotowej sprawie uchwał. Brak powołania w uchwale przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie powoduje, że został ona podjęta bez takiej podstawy prawnej. Zważywszy na treść uzasadnienia, w którym jako jedyny i wystarczający powód odmowy wpisu na listę aplikantów podano nieuzyskanie przez skarżącą limitu punktów określonego w regulaminie wydanym w oparciu o niekonstytucyjny przepis, podstawa prawna taka realnie istnieje, choć nie ma o niej wzmianki w uchwale. W wyroku z 3 listopada 2000r. sygn. ATK IV SA 13/98 NSA wskazał, że "Obie te części (osnowa i uzasadnienie decyzji) stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym". W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych oraz utrzymana nią w mocy uchwała Rady Okręgowej nie mogą się ostać, albowiem zostały oparte na przepisach wydanych o niekonstytucyjną delegację zawartą w art. 60 pkt 8 b w/w ustawy. Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zobowiązuje sąd do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Mając na uwadze fakt, iż z zaskarżonymi uchwałami nie wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, Sąd uznał za niecelowe orzekanie o ich niewykonywaniu w trybie art. 152 p.p.s.a.