VI SA/Wa 1810/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwał w sprawie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. F. uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r., L. dz. 13073 i utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2009 r., [...] o odmowie wpisu wnioskodawcy na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, iż R. F. w dniu [...] lutego 2009 r. złożył w Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. Uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. Rada odmówiła wpisu uznając, że wnioskujący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata z uwagi na brak odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. K 6/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 75, poz. 529). Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez zainteresowanego, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...], uchwałą z dnia [...] maja 2009 r., [...] utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez R. F. od ww. rozstrzygnięć organów samorządu, Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o wpis na listę adwokatów miały zastosowanie wobec niego wskazane kryteria wynikające z ówcześnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. W toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2009r., Nr 37, poz. 286), która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r., dokonana została nowelizacja przepisu art. 66 Prawa o adwokaturze. W ocenie Ministra zmiana stanu prawnego w toku niniejszego postępowania rodzi konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie ustosunkowało się do problemów intertemporalnych oraz przesłanek uzyskania wpisu na listę adwokatów obowiązujących od dnia 25 marca 2009 r. Minister podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji zmiany stanu prawnego, każdy przypadek należy rozpoznawać indywidualnie, rozważając możliwość zastosowania dotychczas obowiązujących przepisów materialno — prawnych. Ocenie podlega to, czy korzystniejsze są dla zainteresowanego przepisy materialno - prawne obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia inicjującego powstępowanie, czy też obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. Minister wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Okręgowa Rada Adwokacka w [...] będzie zobowiązana do rozważenia, które przepisy należy zastosować w tej sprawie, to jest sprzed czy po nowelizacji, jako korzystniejsze dla wnioskodawcy. Okoliczności wskazane powyżej łącznie z koniecznością uzupełnienia postępowania przesądzają o tym, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Ministra Okręgowa Rada Adwokacka w [...], ponownie rozpatrując sprawę powinna rozważyć kwestię uzupełnienia postępowania dowodowego m. in. o dołączenie do akt sprawy opinii podmiotów na rzecz, których wymieniony wykonywał czynności, tj. Urzędu Skarbowego w [...] oraz Kancelarii Adwokackiej [...] z siedzibą w [...] zawierających zakres rzeczywiście wykonywanych przez kandydata obowiązków, ze szczególnym uwzględnieniem czy w ich zakres wchodziły czynności wymagające wiedzy prawniczej jak również zasięgnąć uzupełniającej opinii z Kancelarii Radcy Prawnego J. N. z siedzibą w [...] jaki jest rzeczywisty zakres samodzielności i poziomu merytorycznego powierzanych kandydatowi zadań od chwili jego zatrudnienia w Kancelarii. Nadto należy rozważyć przeprowadzenie uzupełniającej rozmowy kwalifikacyjnej, na okoliczności związane z ustaleniem zakresu czynności wykonywanych przez niego w ramach stosunku zatrudnienia ze wskazaną Kancelarią, a zwłaszcza wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej. W konkluzji Minister Sprawiedliwości uznał, iż organy samorządu naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w stopniu uzasadniającym wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. F., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2009 r. [...], uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2009 r. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...]. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 65 pkt 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż korzystniejsze dla niego są przepisy sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. zastosowane przez organy samorządu adwokackiego. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest badanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu w oparciu o dotychczasową praktykę zawodową. Naruszeniem prawa materialnego jest także powołanie się w podstawie prawnej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] oraz w uzasadnieniu decyzji Ministra Sprawiedliwości na przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. W dalszej części uzasadnienia skarżący dokonał wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 sygn. akt. K 6/06 Dz. U. z 2006 r. Nr 75 poz. 529. W ocenie skarżącego należy przyjąć, iż warunek posiadania odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym po zdanym egzaminie prokuratorskim, sędziowskim, radcowskim, notarialnym na gruncie ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r. nie może dotyczyć wszystkich osób starających się o wpis na listę adwokatów lecz tylko tych, których sytuacja jest podobna do opisanej przez TK. W konkluzji skarżący wskazał, iż w jego sytuacji ograniczenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze wynikające z ww. orzeczenia TK nie mają zastosowania i tym samym stawiane mu wymogi dotyczące odbycia stażu zawodowego należy uznać za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca uchwały samorządu adwokackiego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie, z którą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez organy administracji różnych stopni. Tak, więc organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten może i powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do niego w uzasadnieniu, jednakże niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Stosownie do art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawnie. Wymieniony przepis jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub w całości stwarza konieczność uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Innymi słowy, w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd nie stwierdził, aby jego rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawne. Organ odwoławczy wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko i należy podzielić zasadność argumentacji w aspekcie przepisu art. 138 § 2 kpa. Trafna jest ocena Ministra, że uchwały organów samorządu adwokackiego zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodzić należy się z Ministrem Sprawiedliwości, iż, w sytuacji zmiany stanu prawnego zaistniałej w toku postępowania administracyjnego, organy samorządu adwokackiego winny rozważyć, które przepisy ustawy Prawo o adwokaturze mają zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie (Dz. U. z 2009 r., Nr 37, poz. 286) - która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r., zmieniła dotychczasowe zasady wpisu na listę adwokatów nie zawierając jednocześnie przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, podzielony także przez Ministra Sprawiedliwości, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, zgodnie z którym w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, to organy stosujące prawo powinny poprzez zastosowanie reguł wykładni rozważyć, które przepisy należałoby zastosować do konkretnej sprawy. W przypadku bowiem, gdy w toku postępowania administracyjnego, zaistniała zmiana przepisów prawa materialnego między złożeniem wniosku, a rozpatrzeniem sprawy, organ administracji powinien w uzasadnieniu swojej decyzji omówić wskazaną kwestię. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył wniosek o wpis na listę adwokatów przed dniem 25 marca 2009 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy — Prawo o notariacie. W tej sytuacji organy samorządu adwokackiego obowiązane były, ze względu na brak przepisów przejściowych, rozważyć na tle okoliczności sprawy skarżącego, które przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, kierując się przy tym zasadą wyboru regulacji korzystniejszej dla wnioskodawcy. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości, wbrew zarzutom skarżącego nie przesądził w zaskarżonej decyzji, które przepisy ustawy — Prawo o adwokaturze winny znaleźć zastosowanie - wskazał jedynie konieczność rozważenia tej kwestii przez organy samorządu adwokackiego i prawidłowe uzasadnienie przyjętego przez nie stanowiska. Ponadto Minister wskazał, iż organy samorządu, ustalając stan faktyczny, nie zebrały wszystkich dokumentów i zaświadczeń, o których mowa w art. 68 ust. 3 Prawa o adwokaturze w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności w postępowaniu zakończonym wydaniem uchwały odmawiającej wpisu na listę adwokatów prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu zakres niezbędnego wyjaśnienia sprawy przekracza normy dopuszczalne art. 136 kpa dla organu odwoławczego. Słuszne jest zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a wskazuje jedynie na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przed organami samorządu, przy czym kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Należy przyjąć, iż zalecenia te wiążą jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu adwokackiego. W tym stanie rzeczy - wobec bezzasadności skargi i nie stwierdzenia przez Sąd innych uchybień, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonej decyzji, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.