VI SA/Wa 1811/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska –Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. I. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) stwierdził o niedopuszczalności do wniesienia odwołania. Postanowienie tej treści oparł na następujących ustaleniach faktycznych: Dnia [...] lipca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na J. I., prowadzącego działalność gospodarczą I., kary pieniężnej w wysokości 4.500 złotych. Decyzja została wysłana na adres: "I., ul. K., W.", który wskazany był w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2003 r., oraz w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. W motywach uzasadnienia stanu faktycznego organ podał z jednej strony, że w myśl art. 41 § 1 kpa strona w toku postępowania administracyjnego winna powiadomić organ o każdej zmianie swego adresu, a strona nie odebrała korespondencji, która wróciła do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" - po awizowaniu jej przez pocztę w dniu [...] i [...] lipca 2003 r. Z drugiej strony wywodził, że przedmiotowa decyzja nie została skutecznie doręczona stronie, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego. W motywach uzasadnienia prawnego organ powoływał się na art. 93 ust.5 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym o 14-dniowym terminie odwołania od decyzji i że w razie przekroczenia tego terminu decyzja staje się ostateczna. Po tym stwierdzeniu zważył, że decyzja nie została doręczona stronie. Ostatecznie skonkludował - wskazując na treść art. 134 kpa – że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i zakończył zacytowanym fragmentem uzasadnienia wyroku NSA, który "przychyla się do takiego rozstrzygnięcia". W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan J. I. zarzucił: 1. naruszenie przepisów art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na niepodjęciu przez organ orzekający wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przedstawionego w odwołaniu z dnia [...] października 2004 r. 2. naruszenie przepisów art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności do wniesienia odwołania z powodu uchybienia terminu w sytuacji, gdy skarżący w swoim odwołaniu [...] października 2004 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r. wniósł do właściwego organu prośbę o przywrócenie terminu, który to wniosek nie został przez ten organ rozpatrzony. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Z treści uzasadnienia skargi wynika jednoznacznie, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji w toku postępowania egzekucyjnego, kiedy w dniu [...].10.2004 r. otrzymał zawiadomienie o zajęciu jego rachunku bankowego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji nr [...]. Na skutek interwencji otrzymał drogą faksową od [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego kopię w/w decyzji. Z analizy jej treści wynikało, że organ postępowania błędnie i bezpodstawnie określił w niej adres przedsiębiorstwa jako: ul. K., W., gdy w istocie mieści się ono pod adresem : G., ul. J., W. Zarzucił, że organ ten naruszył przepisy art. 42 § 3 i art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego, nakładające na organ I instancji obowiązek wyczerpania wszystkich możliwości doręczenia decyzji stronie. W przypadku gdy decyzja nie mogła zostać doręczona w miejscu zamieszkania skarżącego, organ winien starać się ją doręczyć w jego miejscu pracy, to znaczy w siedzibie przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego, czyli w G. ul. J. Dane były także ujęte w ewidencji działalności gospodarczej i organ powinien w jego trakcie przeprowadzić z nich dowód na stosowną okoliczność. Natomiast pod adresem rzadko przebywa. Podniósł, że organ zna dokładnie adres jego firmy, gdyż jest stroną porozumienia zawartego z jego przedsiębiorstwem z dnia [...].06.2003 r. w sprawie kierowania przez Inspektorów organu pojazdów na parking strzeżony prowadzony w ramach jego działania. Wskazał, że niezwłocznie – dochowując terminu określonego w art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji wraz z zawartą w nim prośbą o przywrócenie uchybionego bez jego winy terminu. Skutkiem jego działań było wydanie postanowienia, które zaskarżył. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].07.2003 r. "nie została doręczona stronie", ale postanowienie w sposób oczywisty uniemożliwia mu obronę swoich praw., gdyż nie można wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu bez rozpoznania wniosku strony o jego przywrócenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie z uwagi na błędne argumenty skarżącego. Po pierwszego dlatego, że skarżący nigdy nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Po drugie organ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że skarżącemu doręczono decyzję w trybie art. 44 kpa wskutek niemożności doręczenia go osobiście. Z akt sprawy wynika, iż przesyłka z decyzją była dwukrotnie awizowana. Brak adnotacji poczty, iż adresat nie jest znany lub wyprowadził się, każe uznać, iż doręczenia dokonano w miejscu zamieszkania skarżącego. Zameldowanie pod adresem doręczenia oraz ustalenia poczty pozwalają przyjąć, że doręczenia dokonywano w miejscu zamieszkania skarżącego. Organ ocenił, że skarżący uchylał się z osobistym odbiorem przesyłki. Działanie takie wykonywane było w złej wierze i nie może korzystać z ochrony prawnej, dlatego z mocy art. 44 kpa ustanowiono instytucję doręczenia. W sprawie znajduje zastosowanie norma art. 41 § 1 i § 2 kpa, co też każe uznać, że decyzję doręczono prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając zaskarżone postanowienie pod kątem legalności Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, stąd skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że postanowienia administracyjne jak i decyzje rozpoczynają swój byt prawny z chwilą doręczenia ich bądź ogłoszenia adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Stwierdzając w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność do złożenia odwołania organ odwoławczy jedynie lakonicznie podał, że decyzja I instancyjna nie została doręczona stronie i że nie została wprowadzona do obrotu prawnego, jednakże nie uzasadnił, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ustalenia takie poczynił. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla bytu zaskarżonego postanowienia, które co do zasady może być słuszne, ale wobec braku uzasadnienia podstawy faktycznej – samo wskazanie art. 134 kpa jest niewystarczające, bowiem ta podstawa prawna może wywołać skutki dwojakiego rodzaju. Przepis ten rozróżnia bowiem pomiędzy niedopuszczalnością odwołania, a uchybieniem terminu do wniesienia odwołania i są to dwie odrębne instytucje procesowe. Wynika z tego, że wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.09.05, I SA 566/01, LEX nr 75506). Zaznaczyć należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym, co wiąże się z odmiennymi konsekwencjami procesowymi dla strony i w rezultacie ma zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania przez organ II instancji. O ile bowiem niedopuszczalność odwołania spowodowana byłaby np. jego przedwczesnością (z uwagi na niedoręczenie decyzji) strona ma otwartą drogę do jego złożenia po prawidłowym doręczeniu niekorzystnej dla niej decyzji I instancyjnej. Nie ma także znaczenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w motywach wyroku z dnia 2000.11.16 (V SA 235/00, LEX nr 81351), bowiem cytując fragment uzasadnienia nie wyciągnął z prezentowanego stanowiska należytych wniosków, tzn. odnoszących się bezpośrednio do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skoro przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania obejmują także – jak wskazywał - przypadek braku przedmiotu zaskarżenia i odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, co organ wyraźnie powinien napisać w uzasadnieniu. Innymi słowy powinien wyjaśnić z jakich przyczyn nie uznał decyzji I instancji za doręczoną i jakie to ma konsekwencje dla spraw strony. Brak wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a przy tym prowadzone w uzasadnieniu rozważania co do skutków odwołania wniesionego po upływie terminu do jego wniesienia - zostało opacznie zrozumiane nie tylko przez stronę - zdezorientowaną co do dalszego biegu jej odwołania, ale przede wszystkim - przez organ w odpowiedzi na skargę. Przysłużyły się temu m.in. niejasne wywody uzasadnienia. M.in. organ nie wskazał, czy przywołana zasada z art. 41 § 1 kpa odnosi się do skuteczności doręczenia decyzji w sprawie niniejszej, a jeśli stwierdził bezskuteczność doręczenia - to także nie uzasadnił dlaczego. Rozważania te zostały zaciemnione dalszymi wywodami o przysługującym stronie 14 dniowym terminie na złożenie odwołania od daty doręczenia decyzji i pouczeniem, że w razie przekroczenia terminu decyzja staje się ostateczna. Lakoniczna konkluzja, że odwołanie zostało złożone [...] października 2004r. nie rozwiewa wątpliwości, co do tego jaka jest ostatecznie ocena skuteczności doręczenia decyzji i sytuacji procesowej strony. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, którego integralną częścią jest treść pisemnego uzasadnienia - Sąd nie mógł pominąć okoliczności, iż bezpośrednim rezultatem takiego uzasadnienia jest nie tylko treść skargi, ale przede wszystkim stanowisko zawarte w odpowiedzi organu na skargę. Jej merytoryczna zawartość zdaje się dotyczyć zupełnie innego stanu faktycznego: wydania postanowienia z art. 134 kpa w sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z kolei bezpośrednią reakcją na wadliwe i niejasne uzasadnienie jest treść skargi na to postanowienie, w której skarżący nie tylko nie dopatrzył się korzystnego dla siebie postanowienia, odwołując się głównie do bliżej nieokreślonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący polemizuje także z odpowiedzią na skargę, w której organ stwierdził wręcz, ze odwołanie od decyzji I instancyjnej zostało wniesione po terminie i powołuje się wręcz na zasadę wynikającą z art. 44 kpa. W rezultacie takiego uzasadnienia - ani strona, ani organ nie zrozumieli treści rozstrzygnięcia. Organ ostatecznie nie wskazał, że niedopuszczalność odwołania spowodowania jest wadliwym działaniem organu I instancji, tj. niedoręczeniem decyzji na adres siedziby skarżącej firmy. Przeciwnie – organ wywiódł w odpowiedzi na skargę, że było celowym wręcz działaniem strony. W tej sytuacji okoliczność, że zaskarżone postanowienie z uzasadnieniem zostało prawidłowo zinterpretowane przez Sąd - jako korzystne dla skarżącego - nie zmienia oceny, że przez stronę i organ, który je wydał i miał wykonać - zostało opacznie zinterpretowane. Organ w odpowiedzi na skargę odczytał je bowiem jako niekorzystne: ostateczne i zamykające stronie drogę do skutecznego odwołania. Ostatecznie, zacytowanie na zakończenie uzasadnienia teoretycznych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2000r. sygn. akt V SA 235/00 (dotyczących przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym skutkujących niedopuszczalnością odwołania) - bez wskazania skutków prawnych jakie ma wywołać uzasadniane postanowienie w tej konkretnej sprawie - spowodowało, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego wykonania, czyli spowodowania prawidłowego doręczenia decyzji I instancji i otwarcia mu tym samym terminu do jej zaskarżenia. Z powyższych względów formalna wadliwość zaskarżonego postanowienia - z uzasadnieniem niezrozumiałym nie tylko dla strony, ale i dla organu, który ją wydał - nie może pozostawać w obrocie prawnym, bowiem wadliwość tego uzasadnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że sentencja postanowienia (czy decyzji) - jego uzasadnienie – są istotnymi elementami każdego postanowienia czy każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki uprawnienia bądź obowiązki zostają nałożone na stronę, bądź jakie działania podejmie organ. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. ( podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 1999.09.02, sygn. IV SA 1418/97, LEX nr 47875, także z dnia 1999.10.15 sygn. IV SA 1654/97 LEX nr 47915) W rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji szczególnej o tyle, że odpowiedź organu na skargę, nie tylko że nie stanowi obrony chwiejnego stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu, ale prezentuje całkowicie odmienny pogląd niż w tym postanowieniu. Innymi słowy, nie można pominąć jako nie mającego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - stwierdzonego uchybienia procesowego, jeśli z odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie rozumie istoty wydanego przez siebie postanowienia. Z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie należało uchylić na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270), stwierdzając o jego niewykonywaniu na podstawie art. 152 oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania po myśli art. 200 cyt. przepisów p.p.s.a.