VI SA/Wa 1811/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę A. S.A. zwana dalej "Spółką", zgodnie z wykazem prowadzonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, przekazanym do Dyrektora Generalnego KOWR przy piśmie z dnia [...] października 2018 r., była zobowiązana do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego w drugim kwartale 2018 r. Zgodnie z art. 30 ust. 2b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, zwanej dalej "ustawą BIO" Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za drugi kwartał 2018 r. w terminie do dnia 14 sierpnia 2018 r., natomiast w przypadku nie dokonania czynności, o których mowa w ust. 2b, obowiązana była, na podstawie art. 30 ust. 2e ustawy BIO, do przekazania w tym terminie stosownego oświadczenia. Pismo przewodnie wraz z oświadczeniem Spółki wpłynęło do KOWR w dniu [...] sierpnia 2018 r., tj. 14 dni po upływie terminu wskazanego w ustawie BIO. W związku z powyższym, Dyrektor Generalny KOWR zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018r. poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie prawa, polegające na niezłożeniu w terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2e ustawy BIO, za drugi kwartał 2018 r. W odpowiedzi spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. wniosła o wydanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu od nałożenia na spółkę kary pieniężnej. W uzasadnieniu spółka poinformowała, że jej działalność nie obejmuje wytwarzania paliw ciekłych oraz obrotu paliwami z zagranicą, stąd też nie posiada koncesji Prezesa URE. Status spółki jako podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy wynika wyłącznie z nieprecyzyjnego brzmienia przepisów ustawy BIO, które nie regulują wprost działalności gospodarczej polegającej na tzw. uszlachetnianiu paliw, a także z ostrożnego podejścia spółki, która zleca tego typu czynności podmiotom zewnętrznym. Pełnomocnik spółki wskazał, że opóźnienie w złożeniu sprawozdania nastąpiło po raz pierwszy w działalności spółki, co stanowi podstawę do odstąpienia od wymierzenia przez Dyrektora Generalnego KOWR kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa. W celu potwierdzenia statusu spółki jako podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy, KOWR pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do Prezesa URE z prośbą o przekazanie szczegółowych informacji w tym zakresie. W odpowiedzi URE w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. potwierdził posiadanie przez Spółkę w roku 2018 statusu podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy. Decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Dyrektor Generalny KOWR orzekł o wymierzeniu spółce, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł, uzasadniając, że spółka dopuściła się naruszenia prawa polegającego na nieprzekazaniu w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR oświadczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2e ustawy BIO, za drugi kwartał 2018 r. Decyzja ta została doręczona spółce w dniu [...] marca 2019r. Od tej decyzji, spółka wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 3 ustawy BIO, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej; 2) art. 189f § 1 pkt 1 § 2 i § 3 kpa w związku z art. 3 ustawy BIO, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ich zastosowania, tj. poprzez odmowę od wymierzenia kary w niniejszej sprawie i poprzestanie na pouczeniu spółki. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka powtórzyła informacje zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., że jej działalność nie obejmuje wytwarzania paliw ciekłych oraz obrotu paliwami z zagranicą, stąd też nie posiada koncesji Prezesa URE. Status Spółki jako podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy wynika wyłącznie z nieprecyzyjnego brzmienia przepisów ustawy, które nie regulują wprost działalności gospodarczej polegającej na tzw. uszlachetnianiu paliw, a także z ostrożnego podejścia Spółki, która zleca tego typu czynności podmiotom zewnętrznym. Ponadto ze względu na znikomy wolumen dodawanych dodatków do należących do spółki paliw znaczenie spółki z perspektywy krajowego systemu biopaliw oraz raportowania do organów KOWR oraz URE jest marginalne. Spółka stwierdziła, że czyni wszelkie starania, aby terminowo realizować wszystkie obowiązki sprawozdawcze i informacyjne do wszelkich wskazanych w przepisach prawnych organów i poza trzynastodniowym opóźnieniem przy składaniu oświadczenia do Dyrektora Generalnego KOWR za drugi kwartał 2018 r., nie przydarzyły się jej żadne inne opóźnienia w tego rodzaju sprawozdawczości. W ocenie Spółki w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie przez Dyrektora Generalnego KOWR od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa, ze względu na znikomość wagi naruszenia prawa polegającego na trzynastodniowym opóźnieniu w złożeniu oświadczenia, co ze względu na specyfikę działalności Spółki nie miało wpływu na zakres posiadanych przez Dyrektora Generalnego KOWR informacji ani na sprawozdawczość organu oraz zaprzestanie naruszania prawa poprzez złożenie oświadczenia. Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji stwierdzenie braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary bez badania czy istnieje w ogóle taka możliwość. Wskazując na te okoliczności sprawy, odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego KOWR i odstąpienie od wymierzenia kary. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w związku z art. 3 i art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W., od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego lub oświadczenia spółka, prowadząc działalność gospodarczą była świadoma ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań. W ocenie organu wbrew twierdzeniom spółki w omawianej sprawie nie może mieć zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, że spółka nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dostarczenia sprawozdania kwartalnego w terminie, do czego była zobowiązana na podstawie przepisów ustawy, co skutkuje, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2, nałożeniem kary w wysokości 5 000 zł. Wystąpienie wyliczonych w art. 189f § 1 kpa przesłanek powoduje obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie można jednak, pomimo przyjętego brzmienia pierwszej normy art. 189f § 1 kpa, nie dostrzec elementów oceny pozostawionych organowi administracji publicznej. Organ ocenia bowiem stopień naruszenia obowiązku lub zakazu i przy ocenie, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a równocześnie spełniony jest drugi warunek, wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1).). "Usunięcie naruszenia prawa" nie jest tożsame z "zaprzestaniem naruszenia". Tym samym, aby usunąć naruszenie prawa nie wystarczy przerwać naruszanie przepisów prawa, lecz należy usunąć skutki naruszenia. Organ podkreślił, że kara administracyjna, poprzez swoją funkcję represyjną i prewencyjną ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego oraz przestrzegania reguł w przyszłości. Odstąpienie od wymierzenia kary w omawianej sprawie nie wypełni swojej funkcji, biorąc pod uwagę obowiązek kwartalnego dostarczania sprawozdań. Przede wszystkim należy wskazać, że nie zostały spełnione przesłanki, tj. zaprzestanie naruszenia prawa, poprzez niedostarczenie sprawozdania w terminie oraz znikomość wagi naruszenia prawa. Minister podkreślił, że informacje przekazywane przez podmioty realizujące NCW w sprawozdaniach kwartalnych są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR, którego przepisy ustawy BIO zobowiązują do sporządzania, na podstawie sprawozdań kwartalnych, zbiorczego raportu kwartalnego dotyczącego rynku biokomponentów. Raport ten jest następnie przekazywany do innych organów administracji państwowej, odpowiedzialnych za monitorowanie funkcjonowania rynku biokomponentów, a także podejmowanie decyzji w zakresie koniecznych rozwiązań legislacyjnych. Informacje te przyczyniają się również do wykonywanej przez Prezesa URE kontroli realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Dlatego również oświadczenia, które nie zawierają ilościowych danych dotyczących biokomponentów stanowią dokument, który jest wykorzystywany w pracach KOWR. Zgodnie z art. 30 ust. 4a ustawy BIO Dyrektor Generalny KOWR, na podstawie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w ust. 1 i 1b oraz ust. 2b, sporządza zbiorczy raport kwartalny dotyczący wytworzonych oraz importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów i przekazuje go ministrom właściwym do spraw: finansów publicznych, energii, rynków rolnych oraz środowiska, w terminie do 75 dni po zakończeniu kwartału. Opóźnienie czternastodniowe, nie pozostaje bez wpływu na prace i obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Generalnego KOWR, gdyż również organ ma określony termin na realizację swoich obowiązków. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który wprost nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Nie znajduje tutaj miejsca możliwość odstąpienia od jej wymierzenia. Pismem z dnia [...] lipca 2019r. A. S.A. z siedzibą w W. wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 3 ustawy BIO, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy w szczególności zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, - art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 kpa w związku z art. 3 ustawy BIO poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ich zastosowania, tj. poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary w niniejszej sprawie i poprzestanie na pouczeniu Spółki. Z uwagi na powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że spółka jest jednym z największych krajowych przedsiębiorstw energetycznych prowadzących działalność w zakresie obrotu paliwami ciekłymi. Poza obrotem paliwami, spółka nie prowadzi Innego rodzaju działalności koncesjonowanej z obszaru paliw ciekłych. Jednym z istotnych elementów oferty Spółki są oleje napędowe z segmentu Premium powstające w drodze uszlachetniania paliw pochodzących wyłącznie z krajowych rafinerii (głównie od Grupy L. SA.). Uszlachetnianie oferowanego przez A. paliwa Premium polega na dodawaniu do oleju napędowego tzw. pakietu cetanowo-detergentowego. Ten specjalny dodatek poprawia parametry diesla, w tym podwyższa jego liczbę cetanową. Dodatek ten dozowany jest w ilości nie większej niż 0,15% v/v uszlachetnianego paliwa. Działalność Spółki nie obejmuje ani wytwarzania paliw ciekłych, ani obrotu paliwami ciekłymi z zagranicą (Spółka nie posiada, ani nie ubiegała się o uzyskanie koncesji WPC ani OPZ). Status Spółki jako tzw. podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy wynika tylko wyłącznie z nieprecyzyjnego brzmienia przepisów ustawy BIO, które nie regulują wprost skutków tzw. "uszlachetniania paliw" oraz z ostrożnościowego podejścia spółki, która zlecając tego typu czynności w celu uniknięcia jakichkolwiek ewentualnych ryzyk prawnych - zdecydowała się realizować te obowiązki. Niemniej jednak, ze względu na znikomy wolumen dodawanych dodatków do należących do Spółki paliw (jest do zaledwie kilka m3 w skali kwartału) - znaczenie Spółki z perspektywy krajowego systemu biopaliw oraz raportowania do organów KOWR oraz URE jest marginalne. Spółka podkreśliła, że poza nieznacznym (13-dniowym) opóźnieniem przy składaniu oświadczenia do Dyrektora Generalnego KOWR za drugi kwartał 2018 r., Spółce nie przydarzyły się żadne inne opóźnienia w tego rodzaju sprawozdawczości (ani do KOWR, ani do URE, ani do innych organów). W ocenie Spółki - okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniały odstąpienie od nałożenia na spółkę kary pieniężnej przez Dyrektora Generalnego KOWR, na co przedstawiła ona stosowne argumenty w toku postępowania. Mimo powyższego, Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzję wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Spółka podkreśliła, że ponieważ opóźnienie spółki przy składaniu oświadczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2e ustawy BIO nie miało żadnego wpływu na zakres wiedzy Dyrektora Generalnego KOWR posiadanej przed momentem, na który obowiązany był on złożyć swój raport uchybienie spółki powinno zostać ocenione jako "znikomej wagi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2019.2325, dalej jako "p.p.s.a."), Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U.2019 poz.1155), podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy jest to każdy podmiot, w tym mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonujący, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, który: a) rozporządza nimi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych lub b) zużywa je na potrzeby własne na tym terytorium, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym. Na podstawie art. 30 ust. 2b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, które w danym kwartale dokonały samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów, w tym biokomponentów zawartych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, lub dokonały rozporządzenia tymi biokomponentami lub zużycia ich na potrzeby własne, są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych, sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów zawierających informacje dotyczące: 1) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów; 2) dostawców poszczególnych rodzajów biokomponentów; 3) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów, które w danym kwartale zostały rozporządzone lub zużyte na potrzeby własne. W przypadku gdy podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, które w danym kwartale nie dokonały ww. czynności, zgodnie z art. 30 ust. 2e ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR oświadczeń o niewykonaniu tych czynności. Jak ustalono w toku postępowania skarżąca spółka jest podmiotem realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy. Zgodnie z przepisami ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych skarżąca spółka była obowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy lub oświadczenie za drugi kwartał 2018r. w terminie do dnia [...] sierpnia 2018 r. Przedmiotowe oświadczenie zostało złożone w dniu [...] sierpnia 2018 r., a zatem bezspornie nie został dochowany wymagany termin ustawowy. Z art. 33 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 30 ust. 2b oraz art. 30 ust. 2e ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych wynika, że karze w wysokości 5 000zł podlega podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy, który nie złożył w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego lub oświadczenia. Wobec naruszenia przez skarżącą spółkę art. 30 ust. 2e ww. ustawy, organ zobowiązany był do nałożenia na spółkę kary pieniężnej we wskazanej wysokości. Ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania jej wysokości czy też odstąpienie od nałożenia kary. W przypadku złożenia sprawozdania po terminie, przepisy ww. ustawy nie przewidują zatem możliwości zmniejszenia wysokości kary ani uchylenia nałożonej kary pieniężnej - organ słusznie zatem zauważył, że nie ma możliwości zmiany wysokości kary administracyjnej. Organ zasadnie odmówił więc zastosowania art. 189f § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za niezasadne sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.