VI SA/Wa 1812/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za niedopuszczalne oddala skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Urzędu m. [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. z prośbą o wydanie pozytywnej opinii, zgodnej z opinią ZDM, w sprawie istniejącego jednostronnego nośnika reklamowego usytuowanego w lokalizacji Al. [...] rej. [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Naczelnik Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m. [...] działając z upoważnienia Prezydenta m. [...], pismem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], wyraził następujące stanowisko. Aleja [...] jest jedną z głównych ulic [...] o charakterze reprezentacyjnym. Obecnie istniejące w jej ciągu tymczasowe obiekty reklamowe powinny zostać usunięte, gdyż nie nawiązują do charakteru całej alei. Podtrzymywanie obecnego stanu byłoby sprzeczne, w ocenie organu, z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W związku z powyższym organ administracji zaopiniował negatywnie możliwość dalszego funkcjonowania tablic reklamowych w dotychczasowym miejscu. Mając na uwadze straty na jakie narażona byłaby spółka ustalono okres 6 miesięcy na usunięcie reklamy licząc od dnia wygaśnięcia umowy dzierżawy terenu – decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Na powyższe pismo (opinię) C. sp. z o.o., uznając go za postanowienie, złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca stwierdza, iż zostały naruszone art. 106, 123 i 124 kpa oraz art. 6, 8, 11 i 12 kpa, bowiem powołany przez organ administracji art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają Biurze Naczelnego Architekta Miasta prawa do wydawania opinii urbanistycznych. Nadto przepisy ustawy o drogach publicznych ani rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych nie przewidują wydania takiej opinii. Zarządzenie zaś Prezydenta m. [...] dotyczące konieczności uzyskania opinii urbanistycznej, z upoważnienia którego działają dyrektorzy Zarządu Dróg Miejskich, ma wyłącznie charakter wewnętrzny. W związku z powyższymi stwierdzeniami skarżąca przytoczyła treści naruszonych przepisów postępowania uznając, że pismo (postanowienie) jest oparte na wadliwej podstawie prawnej rozstrzygnięcia, nie posiada wymaganego uzasadnienia oraz pouczenia o terminie i środkach zaskarżenia. Skarżąca podkreśla, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych (art. 40 ust. 16) to Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia niezbędne warunki do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś akt wykonawczy do tej ustawy – rozporządzenie z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów(...) określa zawartość wniosku i załączników. Zatem powyższe przepisy nie dają Zarządowi Dróg Miejskich podstawy do stosowania dodatkowych dokumentów, w szczególności opinii urbanistycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa uznało zażalenie za niedopuszczalne. Kolegium stwierdziło, że pismo będące przedmiotem zaskarżenia zostało co prawda skierowane do skarżącej spółki, jednakże żadne przepisy aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie nie przewidują wydania opinii urbanistycznej przed wydaniem zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Zatem przedmiotowa opinia nie jest postanowieniem podlegającym zaskarżeniu co powoduje, że złożenie zażalenia jest niedopuszczalne. Na postanowienie to C. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]. Skarżąca, jak podkreśla, stosując się do pkt 11 warunków zajęcia pasa drogowego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, wystąpiła w dniu [...] grudnia 2003 r. z wnioskiem na zajęcie tego pasa drogowego na dalszy okres. W celu pilnego uzyskania pozytywnej decyzji Zarządu Dróg Miejskich, który zgodnie z dotychczasową praktyką uzależniał przedłużenie decyzji od uzyskania opinii urbanistycznej Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta, złożył w dniu [...] kwietnia 2004 r. do Biura Naczelnego Architekta Miasta wniosek o wydanie opinii w sprawie istniejącej reklamy. W odpowiedzi na wniosek Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta w dniu [...] maja 2004 r. wydał, jak określa to skarżąca, orzeczenie Nr [...], opiniując negatywnie dalsze funkcjonowanie reklamy, określając dodatkowo sześciomiesięczny okres, liczony od daty wygaśnięcia zezwolenia, na likwidację lub przeniesienie tablicy reklamowej. W ocenie skarżącej orzeczenie to narusza art. 124 kpa, gdyż nie zawiera podstawy rozstrzygnięcia oraz pouczenia o terminie i środkach zaskarżenia, dlatego zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zarząd Dróg Miejskich w dniu [...] lipca 2004 r. wydał decyzję zezwalającą spółce na zajęcie pasa drogowego z zastrzeżeniem usunięcia nośnika reklamowego po upływie okresu obowiązywania zezwolenia, przyjmując w uzasadnieniu za pismem z dnia [...] maja 2004 r. Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta, że pozostawanie reklamy po upływie okresu na jaki wydano zezwolenie byłoby sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym spółka wystąpiła w dniu [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 111 kpa do Zarządu Dróg Miejskich o uzupełnienie decyzji poprzez wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia następnego po wygaśnięciu wydanego zezwolenia do dnia [...] sierpnia 2005 r. i do chwili złożenia skargi nie otrzymała odpowiedzi. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO skarżąca uważa, iż stosowanie przez organ administracji opinii Wydziału Estetyki w przedmiotowej sprawie jest naruszeniem art. 6 kpa, bowiem przepisy określające organizacje wewnętrzną urzędu nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia – art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje Biuru Naczelnego Architekta Miasta prawa do wydawania opinii urbanistycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. W ocenie organu administracji zarzuty skargi nie podważają tego, że tak jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu żadne z przepisów aktów normatywnych mających zastosowanie w sprawie nie przewidują wydania opinii urbanistycznej przed wydaniem zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej by pismo zwane przez skarżącą "postanowieniem" rodziło dla niej skutki prawne. Pismo to, będące opinią urbanistyczną, co do planowanego zajęcia pasa drogowego jest jedynie pismem wewnętrznym – przekazywanym między komórkami organizacyjnymi urzędu. Zostało ono na skutek błędu skierowane do skarżącej z uwagi na to, że spółka żądała wydania opinii. Nie zmienia to jednak faktu, że wydanie przedmiotowej opinii w formie postanowienia nie przewidują w/w przepisy prawa. Zatem kwestionowana opinia nie rodzi po stronie skarżącej skutków prawnych i nie podlega zaskarżeniu, gdyż skutki takie powstają dopiero przez wydanie decyzji – zezwolenia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Skarga wskazuje na naruszenie przez organ administracji art. 6 i art. 7 kpa., gdyż Wydział Estetyki wydając zaskarżona opinię nie miał, zdaniem skarżącej, podstawy prawnej do wydania tego aktu. Nadto, jak stwierdza skarżąca, opinia opiera się na wadliwej podstawie prawnej rozstrzygnięcia oraz nie przedstawia uzasadnienia i pouczenia o środkach zaskarżenia. Złamanie zasady z art. 7 kpa, w ocenie skarżącej, przejawia się w nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem zarządca drogi w sposób nieuzasadniony zrezygnował z dochodów z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Należy stwierdzić, iż w rozumowaniu skarżącej pojawia się pewna niekonsekwencja. Otóż bowiem organ administracji konsekwentnie dowodzi, że zaskarżona opinia nie jest i nie była postanowieniem. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 6 kpa stwierdza to samo wykazując brak podstawy prawnej do wydania postanowienia ("rozstrzygnięcia"). Jednakże jednocześnie cały czas uważa opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Urzędu m. [...] za postanowienie. Zarzut oparcia opinii ("postanowienia") na wadliwej postawie prawnej jest chybiony. W treści opinii pojawia się zdanie: "Podtrzymywanie stanu obecnego byłoby sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) zgodnie z którymi w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należ uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe". W treści tego zdania przytoczono niemalże wprost art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jako podstawę prawną opinii lecz jako wskazania tego aktu normatywnego, jakie elementy należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można więc, w ocenie Sądu orzekającego, wskazywać wymienionych przepisów jako "podstawy prawnej" bowiem zaskarżone pismo nie jest orzeczeniem (postanowieniem), które powinno na takiej podstawie się opierać. Nadto z treści omawianego pisma (opinii) nie wynikają dla skarżącej jakiekolwiek prawa lub obowiązki. Ubocznie można wskazać, że spółka wystąpiła, po wydaniu opinii o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego, otrzymując decyzję pozytywną na okres od [...] sierpnia 2004 r. do [...] lutego 2005 r. natomiast milczenia organu administracji w przedmiocie następnego wniosku spółki nie można traktować jako uzależnienia wydania zezwolenia od treści pisma wyrażającego opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Urzędu m. [...]. Organ administracji publicznej może wydawać rozstrzygnięcia w formie postanowień lub decyzji administracyjnych wyłącznie w sytuacjach, w których przepis prawa materialnego na to zezwala lub nakazuje. Przedmiotowe pismo mające charakter opinii nie mogło być wydane w formie postanowienia ponieważ ani ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), ani rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) nie przewidują wydania takiej opinii w formie postanowienia. Zatem pismo to nie mogło zawierać podstawy prawnej, uzasadnienia wyjaśniającego tą podstawę prawną i uzasadnienia faktycznego, bowiem nie było rozstrzygnięciem skierowanym do konkretnego adresata w celu wywołania określonych skutków prawnych i nie kończyło postępowania w żadnej sprawie, a także nie było umocowane w art. 106 § 1 kpa. Nadto pismo (opinia) nie podlegało zaskarżeniu, zatem nie mogło zawierać pouczenia o środkach i terminie jego zaskarżenia. Innymi słowy, gdyby organ administracji miast owej opinii wydał akt spełniający przesłanki rozstrzygnięcia w formie postanowienia, wówczas dopuścił by się naruszenia prawa, w tym przepisów powołanych przez skarżącą – art. 6, art. 106, art. 123, art. 124 kpa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.