VI SA/Wa 1814/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "(...)" z siedzibą w "(...)" na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia "(...)" lipca 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zwany dalej także "GIJHARS", działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), - art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych (Dz. U. 2018 r., poz. 2164, ze zm.), w związku z: - art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. 2018 r., poz. 2164, ze zm.), - art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. L 304 z 22.11.2011, str. 18, ze zm.), - art. 3 ust. 8, art. 5 ust, 1, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia rady (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm., Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S.z siedzibą w B., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2019 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego o nazwie: - Ser twarogowy półtłusty 250 g, nr partii 06.02.19 P2, w ilości 480 szt. (120,00 kg) i wartości brutto 1387,20 zł, producent: O. w S., [...],[...] S. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniach 24 i 30 stycznia 2019 r. inspektorzy WIJHARS w Z.przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych i wyrobów mlekopodobnych w hurtowni spożywczej w N., ul. [...],[...] N., prowadzonej przez S., ul. [...],[...] B.(Protokół kontroli z dnia 04.03.2019r., znak: [...]). W trakcie kontroli, w celu oceny zgodności parametrów organoleptycznych i fizykochemicznych z deklaracją producenta do badań laboratoryjnych pobrano próbkę artykułu rolno - spożywczego wprowadzanego do obrotu pod nazwą: Ser twarogowy półtłusty 250g, nr partii [...], wielkość partii 480 szt. (120,00 kg). Pobrana została również próbka do oceny zgodności oznakowana artykułu z wymogami prawa żywnościowego oraz deklaracjami producenta. Badania laboratoryjne wykazały niezgodność analizowanej próbki z wymaganiami producenta "Opisu produktu - Ser twarogowy półtłusty, formowany [...] wersja [...], data: [...]" pod względem zawartości wody oraz zawartości tłuszczu, nawet po uwzględnieniu niepewności pomiaru. W próbce oznaczono zawartość tłuszczu na poziomie 6,48 ± 0,19 % przy deklaracji 4 ± 0,5 % oraz zawartość wody na poziomie 73,83 ± 0,74 % przy deklaracji max. 73 %. Niezgodność produktu z deklaracją narusza przepis art. 4. ust. 1 ustawy z dnia- 21 grudnia 2000 roku o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, [...] Wojewódzki Inspektor JHARS, w dniu 26 marca 2019 r, wystosował do jednostki zalecenia pokontrolne nakazujące wzmożenie nadzoru nad jakością artykułów rolno-spożywczych na etapie przyjęcia towaru oraz podjęcie kroków w celu niedopuszczenia do obrotu serów twarogowych o jakości handlowej niezgodnej z deklaracją producenta. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Rozpoznając odwołanie spółki od decyzji nakładającej karę w wysokości 2500 zł przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w przypadku przedmiotowej partii mamy do czynienia z fałszowaniem żywności. Podkreślił, że skład środków spożywczych stanowi jeden z najważniejszych elementów jakości handlowej, zatem podanie go niezgodnie z prawdą świadczy o wysokim stopniu szkodliwości czynu. Spośród wszystkich danych zawartych w oznakowaniu wyrobu gotowego, to właśnie skład jest jedną z pierwszych informacji, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego. Główną funkcją wykazu składników jest przede wszystkim przekazanie informacji dotyczącej produktu, a także odróżnienie danego wyrobu od innych, podobnych artykułów rolno-spożywczych. Organ wyjaśnił, że naruszenie obowiązującego prawa przez przedsiębiorcę nastąpiło w warunkach winy nieumyślnej. Wprowadzający do obrotu nie był producentem zakwestionowanej partii sera twarogowego, a wykazane wady wyrobu powstały na etapie produkcji. Strona, będąca podmiotem działającym na rynku spożywczym, nie wychwyciła nieprawidłowości na etapie przyjęcia towaru opierając się na deklaracji jakościowej producenta. Taki sposób postępowania okazał się niewystarczający dla zapewnienia zgodności produktu z wymaganiami prawa żywnościowego, co zakwalifikować należy jako niezachowanie szczególnej staranności. Ze względu na rodzaj stwierdzonych wad dotyczących niewłaściwej jakości handlowej zakwestionowanego produktu oraz naruszenie licznych przepisów prawa żywnościowego, zakres naruszenia organ uznał za znaczny. Działanie Strony naruszyło przepisy prawa żywnościowego odnoszące się do jakości handlowej i dające gwarancję konsumentowi, że nabywany produkt będzie zgodny z deklaracją producenta, a informacje na jego temat adekwatne do stanu rzeczywistego. GIJHARS za prawidłowe uznał ustalenia organu i instancji dotyczące wysokości wymierzonej kary za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego. W opinii GIJHARS kara jest adekwatna do wysokiego stopnia szkodliwości czynu, znacznego zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności przedsiębiorcy na rynku artykułów rolno-spożywczych, wielkości obrotów i przychodu, a także wartości kontrolowanych artykułów. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji wymierzającej S. karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu handlowego partii zafałszowanego produktu, - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie wzięcia pod uwagę faktu, że skład środka spożywczego nie zawierał składników innych niż zadeklarowane przez producenta, - błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniu wydanej decyzji, ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że do obrotu został wprowadzony produkt zafałszowany, podczas gdy analiza materiału dowodowego wskazuje jedynie niewłaściwą jakość produktu, - dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego stan faktyczny i prawny uzasadnia przyjęcie stanowiska, że do obrotu został wprowadzony środek spożywczy zafałszowany, a nie środek spożywczy o niewłaściwej jakości.  II. Przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, ze względu na przyjęcie, że Ser twarogowy półtłusty jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym z powodu zawyżonej zawartości wody i tłuszczu w stosunku do deklaracji producenta, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, by wykazana niezgodność pomiędzy wynikami badań laboratoryjnych a opisem produktu na opakowaniu, stanowiła podstawę do przyjęcia takiego stanowiska, - art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten dotyczy wymierzenia kary za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że Ser twarogowy półtłusty jest produktem zafałszowanym. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W niniejszej sprawie w dniach 24 i 30 stycznia 2019 r. upoważnieni inspektorzy WIJHARS w Z. przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych i wyrobów mlekopodobnych w hurtowni spożywczej w N. prowadzonej przez S.. W wyniku kontroli stwierdzono we wskazanej w zaskarżonej decyzji partii produktu, nieprawidłowości szczegółowo wymienione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, za które to nieprawidłowości została nałożona na skarżącą kara pieniężna w wysokości 2500 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, jakość handlowa to cechy artykułu rolno -spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. W związku z tym niespełnienie wymagań zadeklarowanych w zakresie znakowania artykułu rolno-spożywczego jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej. Obrotem w rozumieniu ustawy są stosownie do art. 3 pkt 4 czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu, a zatem rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WEL 31 z 1 lutego 2002 r.). Czynnością w rozumieniu art. 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia jest "wprowadzenie na rynek", które zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję lub inne formy dysponowania. Pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy, zatem każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko, jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Taki też kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006 r.) wydanym w trybie prejudycjalnym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie a) oszukańczym lub podstępnym praktykom; b) fałszowaniu żywności, oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. W myśl art. 16 w/w rozporządzenia, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd (por. także wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 185/09). Artykuły rolno-spożywcze powinny być zgodne z wymaganiami jakości handlowej, w tym wymaganiami dotyczącymi oznakowania produktu. Należy zaznaczyć, że z obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzający do obrotu nie może być zwolniony. Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, celem prawa żywnościowego, obok ochrony zdrowia i życia ludzi, jest ochrona interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością. Stosownie do art. 7 ust. 1 lit. a w/w rozporządzenia, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd w szczególności co do właściwości środka spożywczego, w tym co do jego trwałości. Oznakowanie artykułu rolno-spożywczego powinno zawierać informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno-spożywczego, w szczególności inne dane umożliwiające identyfikację artykułu rolno-spożywczego oraz odróżnienie go od innych artykułów rolno-spożywczych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych). Skarżąca w niniejszej sprawie prowadzi sprzedaż hurtową i nie jest bezpośrednim producentem artykułu rolno-spożywczego o nazwie: Ser twarogowy półtłusty. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że skarżąca w świetle obowiązującego prawa żywnościowego jest podmiotem wprowadzającym ten artykuł do obrotu. W związku z powyższym ciąży na niej obowiązek zapewnienia prawidłowej jakości oferowanych produktów. Badania laboratoryjne wskazały, że w próbce produktu zawartość tłuszczu oznaczono na poziomie 6,48 ± 0,19 % przy deklaracji 4 ± 0,5 %, a zawartość wody na poziomie 73,83 ± 0,74 % przy deklaracji max. 73 %. W każdym z tych przypadków nawet po uwzględnieniu niepewności pomiarów, zawartość tłuszczu i wody jest zawyżona. Podkreślić należy, że stopień przekroczenia zawartości tłuszczu jest znaczny, co narusza interes konsumentów, dla których wartość odżywcza żywności jest istotna między innymi ze względów dietetycznych oraz zdrowotnych. A zatem za bezzasadny należało uznać zarzut, że brak jest podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego produktu jako zafałszowanego na podstawie wykrytych nieprawidłowości. Zaznaczyć należy, że spośród wszystkich danych zawartych w oznakowaniu wyrobu gotowego, to właśnie skład jest jedną z pierwszych informacji, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego. Główną funkcją wykazu składników jest przede wszystkim przekazanie informacji dotyczącej produktu, a także odróżnienie danego wyrobu od innych, podobnych artykułów rolno-spożywczych. Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1000 zł. Zasadą zatem jest, że stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez organy IHARS nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej lub popełnienie innych czynów wskazanych w art. 40a ust. 1 - 3a. każdorazowo powinno skutkować wymierzeniem kary pieniężnej. Uregulowana tym przepisem odpowiedzialność ma charakter administracyjny, co oznacza, że dla jej ustanowienia bez znaczenia jest to, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa, czy nastąpiło to z winy umyślnej, czy nieumyślnej. Z treści omawianego przepisu wynika, że dla jego zastosowania nie jest wymagane przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu produkt żywnościowy o niewłaściwej jakości do obrotu. Przepis ten jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny, więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania. W tym miejscu przypomnieć także należy, że Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, w tym także w wyroku z 7 lipca 2009 r. o sygn. K 13/08 wskazał, że cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie w stosunku do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi proste rozwiązanie - niewymagające dodatkowych założeń i wykładni, nakazujące (podlega karze pieniężnej) właściwym organom wymierzyć karę podmiotowi, który wprowadza (bez znaczenie czy świadomie, czy nieświadomie) do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej. Zatem samo stwierdzenie - udowodnienie faktu wprowadzania takiego artykułu rolno-spożywczego do obrotu jest przesłanką wystarczającą do nałożenia stosownej kary. Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie przewiduje możliwości badania przez organy Inspekcji Jakości Handlowej istnienia winy, bądź jej braku po stronie podmiotu, który wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej. Ustawa w art. 40a ust. 5 wprowadza pewne kryteria, którymi muszą kierować się organy wymierzając karę przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 4. Zatem dopiero na etapie określania wysokości kary pieniężnej, a nie na etapie stwierdzania czy w ogóle winna być wymierzona kara, ustawa przewiduje swoistego rodzaju miarkowanie i uzależnia już samą wysokość kary od uwzględnienia takich przesłanek jak: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jej obrotu i przychodu jak i wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych. Przy ustalaniu wysokości kary w niniejszej sprawie organ wziął pod uwagę wielkość przychodu uzyskanego przez skarżącą w 2018 r. w wysokości 989293920,80 zł. Wielkość obrotów wyniosła 987744628,15 zł. Wartość kontrolowanego artykułu rolno-spożywczego wynosiła 1387,20 zł brutto. Zostały również uwzględnione wyjaśnienia strony, że jej celem nie było fałszowanie żywności oraz osiągnięcie wymiernych korzyści finansowych. Wymierzona kara pieniężna mieści się w granicach zakreślonych przez art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy. W ocenie Sądu działanie organu było zgodne z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, a także z prawem wspólnotowym. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który mógłby zaważyć na wyniku tej sprawy. W szczególności nie zostały naruszone przepisy art. 7, 8 i 11 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.