VI SA/Wa 1815/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Apl. prok. Anna Młynarczyk - Zalewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie opinii na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M.K. kwotę 355 zł,-(trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2001 r., w którym zaopiniowano negatywnie wniosek – skarżącego – M.K. — właściciela spółki "K" o wymianę koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W postępowaniu ustalono, że Komendant Główny Policji po kilkakrotnym uchyleniu postanowień Komendanta [...] Policji, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2001 r. Według ustaleń organów skarżący jako pełnomocnik firmy "Wydział", którą prowadziła jego żona, był uprawniony do podejmowania wszelkich czynności prawnych, dotyczących funkcjonowania tej firmy. Działalność tej firmy zakończyła się cofnięciem koncesji, ponieważ jej prowadzenie nie było zgodne z przepisami. Zdaniem organu prowadzenie firmy "Wydział" niezgodnie z przepisami obciąża skarżącego i może być podstawą oceny przez Policje jego osoby. Informacje jakie uzyskał ten organ są wiarygodne i ich ocena nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Postanowienie to wskutek skargi skarżącego stało się przedmiotem orzeczenie sądowego i tak wyrokiem z dnia 5 września 2003 r. sygn. akt II SA 2668/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższy wyrok zaskarżył M.K. za pośrednictwem swojego pełnomocnika, adw. R. S.. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucając: - obrazę art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 73 § l k.p.a. i art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - przez odmowę udostępnienia akt, na podstawie których Komendant Policji uzyskał dane, którymi obciążył skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło M.K. podjęcie obrony swoich praw; - obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 59 ustawy o NSA przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie przy ustalaniu szeregu dowodów wskazanych przez skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy; - obrazę art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy o NSA przez brak oceny powołanych dowodów w odniesieniu do całokształtu zebranego materiału dowodowego, dowolność wyciąganych wniosków przez brak odniesienia przy ocenie konkretnego dowodu, do całokształtu materiału zebranego w sprawie. Powołując się na powyższe, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, jak i postanowień organów Policji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodziła, że była pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałami, które dotyczyły najpoważniejszych zarzutów, tj. kontaktu z przedstawicielami świata przestępczego. Tym samym skarżący był pozbawiony możliwości obrony, nie mógł odnieść się należycie do stawianego mu zarzutu. Organy powołując się na poufność i tajność uzyskanych informacji, odmówiły udostępnienia ich stronie, mimo że zgodnie z treścią art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania obowiązane były umożliwić dostęp do akt. Zdaniem skarżącego organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy o NSA, sąd orzekający nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznał wszystkich powołanych przez skarżącego dowodów. Nie odniósł się bowiem do powołanych protokołów kontrolnych A. "[...]" z dnia [...] stycznia 1997 r. i z dnia [...] października 1999 r., z których jednoznacznie wynika, iż agencja nie zatrudniała osób karanych. Skarżący wskazał, że Sąd orzekający nie rozważył też faktu, że w dniu [...] lipca 2000 r. przyznano M.K. licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia, co świadczy o korzystnym postrzeganiu skarżącego, jako osoby spełniającej wymagane warunki. Podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, to aby odmówić wiarygodności przedstawionym dowodom należy to odpowiednio uzasadnić. Zdaniem skarżącego, sąd orzekający nie odniósł się do wielu powołanych przez skarżącego dowodów, nie ocenił ich, co niewątpliwie wpłynęło na wadliwą ocenę pozostałych dowodów. Zdaniem skarżącego Sąd niezasadnie powołując się na fakt cofnięcia koncesji A. "[...]", w której skarżący był pełnomocnikiem, ocenił wpływ działalności skarżącego w przedmiotowej agencji na sposób wykonywania obowiązków właścicielskich "K" i postrzegania jego osoby. Skarżący podnosi, że A. "[...]" utraciła koncesję w dniu [...] marca 2000 r., podczas gdy w dniu [...] lipca 2000 r. M.K. otrzymał licencję ochrony fizycznej II stopnia, co wyraźnie wskazuje na brak jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy powołanymi faktami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Organy Policji zdaniem Komendanta Głównego Policji wydając negatywną opinię o skarżącym, dokonały oceny ich wiarygodności w granicach swobodnej oceny dowodów, a wystarczającymi przesłankami do jej wydania były rażące naruszenia przepisów prawnych stanowiące podstawę do cofnięcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji koncesji firmie prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia, którą M.K. prowadził wspólnie z żoną, będąc uprawnionym jako Pełnomocnik do podejmowania wszelkich czynności związanych z jej funkcjonowaniem. Okoliczności te zostały przyznane przez skarżącego w jego zażaleniu z dnia [...] października 2000 r., zaś jego tłumaczenie, że "rażące nieprawidłowości przy wykonywaniu działalności wynikły z naszej niewiedzy i nieznajomości przepisów" nie tylko nie zmienia negatywnej opinii Policji o nim, co potwierdza, zdaniem organu Policji, te opinie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2004r. sygn. akt GSK 343/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., w którym nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, strona może w terminie do 31 marca 2004 r. wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, bowiem odpowiada wymaganiom powołanego wyżej przepisu. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który przysługuje stronie do NSA i skarga ta powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, przez co należy rozumień wskazanie tych przepisów, które zdaniem wnoszącego kasację - uległy naruszeniu. Treść art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Sąd wskazał, że podstawy były prawidłowe i w zakresie dotyczącym zarzutów naruszenia przepisów art.7 i 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. znalazły potwierdzenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzut, dotyczący pozbawienia strony możliwości obrony swych praw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tę przesłankę zawiera przepis art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sąd kasacyjny bierze ją pod rozwagę z urzędu. Z przebiegu postępowania administracyjnego, jak i sądowego nie wynika, aby skarżący był pozbawiony prawa do obrony. Brał bowiem czynny udział w postępowaniu, prezentując swoje stanowisko, składając środki odwoławcze od kolejnych postanowień organów Policji oraz skargę od niekorzystnego dla niego postanowienia Komendanta Głównego Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inną sprawą jest dostęp do akt Policji i materiału dowodowego, na podstawie którego wydano negatywną opinię. Sąd Wskazał, że w przepisie art. 74 § l ustawodawca ograniczył prawo wglądu stanowiąc, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z § 2 art. 74 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt sprawy nie wynika, aby część akt została wyłączona i aby skarżący zwracał się do Policji o udostępnienie do wglądu akt prowadzonego postępowania administracyjnego lub akt operacyjnych i spotkał się z odmową, która nie była wyrażona w formie przewidzianej w art. 74 § 2 k.p.a. Ten zarzut więc nie został potwierdzony materiałem zebranym w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd orzekający art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, na podstawie której wydano zaskarżony wyrok są zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający kontrolując zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nie rozważył opinii o osobie skarżącego wyrażonej przez ten organ na tle całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących A. "[...]". Brak jest również dokumentu potwierdzającego przyczyny cofnięcia koncesji tej agencji oraz ewentualnych protokołów, które by potwierdzały zatrudnienie członków grupy przestępczej lub istnienie innych uchybień, które by rzutowały na obecną działalność agencji "K". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający pominął w swoich ustaleniach fakt, że firma "K" powstała z przekształcenia Agencji "O." i że zmiana tej nazwy została zgłoszona w 1997 r. Jeżeli wiec agencja pod tą nazwą funkcjonowała od tylu lat, a prezesem zarządu był skarżący, to pominięcie ustaleń dotyczących działania tej agencji stanowi naruszenie art. 77 § l i art. 80 k.p.a. Sąd powołując się na ocenę osoby skarżącego przez pryzmat jego działalności w agencji "[...]", co do której brak dokładnych ustaleń, nie rozważył wniosków zawartych w decyzji Komendanta Głównego Policji w konfrontacji z innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. Swoje ustalenia, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd oparł wyłącznie na twierdzeniach zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz na treści dwóch notatek operacyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Nie wyczerpuje to jednak wymagań kontroli danego orzeczenia pod kątem jego zgodności z prawem. Wniosek sądu, że działalność w agencji "[...]" może być odnoszona do postępowania skarżącego i stanowić podstawę do obecnej oceny przez organy Policji osoby skarżącego jest przedwczesny przy braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej agencji, potwierdzających jej działalność. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że podnoszony w skardze kasacyjnej, fakt że skarżący otrzymał licencję jako pracownik ochrony fizycznej II stopnia w dniu [...] lipca 2000 r., a sprawa dotyczy jedynie wymiany koncesji z dnia [...] lutego 1995 r. dotyczącej Agencji "K", a nie jej cofnięcia, co by uzasadniał zarzut Policji co do kontaktów ze środowiskiem przestępczym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłuszny jest pogląd zamieszczony w zaskarżonym wyroku, że opinia jest sprawą uboczną, a ostateczną decyzję co do koncesji wydaje Minister Spraw wewnętrznych i Administracji. Każdy obywatel bowiem ma prawo do uzyskania rzetelnej opinii opartej na wyczerpujących dowodach, może być negatywną ale odpowiednio udokumentowaną. Fakt uzyskania negatywnej opinii ma reperkusje na dalsze życie zawodowe, a nie tylko na wynik sprawy o wymianę koncesji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji znajdują się pisma z dnia [...] stycznia 2001 r., z dnia [...] marca 2001 r., z dnia [...] czerwca 2001 r. podpisane przez Komendanta [...] Policji nie znajdujące uzasadnienia oparcia w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a w swojej treści odnoszące się do wnioskowanego rozstrzygnięcia II-giej instancji. W związku z powyższymi uchybieniami związanymi z brakiem wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na co może wskazywać również kilkakrotne uchylenie postanowień przez organ II instancji Policji, zaskarżony wyrok został na podstawie art. 183 § l i 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów orzeczenie organów administracji, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, wpływające na dalsze życie zawodowe, a nie tylko na wynik sprawy o wymianę koncesji musi być oparte na obowiązującym przepisie prawa i zgodne z jego treścią. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny każdy obywatel ma prawo do uzyskania rzetelnej opinii opartej na wyczerpujących dowodach, może być negatywną ale odpowiednio udokumentowaną. Fakt uzyskania negatywnej opinii ma reperkusje na dalsze życie zawodowe, a nie tylko na wynik sprawy o wymianę koncesji. musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełnia wspomniane wyżej postanowienie. Braki w ustaleniach faktycznych dotyczące działalności skarżącego w firmie "K" powstałej z przekształcenia Agencji "O" i jej funkcjonowanie od wielu lat (prezesem zarządu był skarżący), a pominięcie tych ustaleń stanowi naruszenie art. 77 § l i art. 80 k.p.a. Negatywna opinia - ocena osoby skarżącego przez pryzmat jego działalności w agencji "[...]", jest także oparta o brak dokładnych ustaleń. Ustalenia organów opierają się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w postanowieniach pierwszoinstancyjnych oraz na treści dwóch notatek operacyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Nie wyczerpuje to jednak wymagań kontroli danego orzeczenia pod kątem jego zgodności z prawem. Wniosek, że działalność w agencji "[...]" może być odnoszona do postępowania skarżącego i stanowić podstawę do obecnej oceny przez organy Policji osoby skarżącego jest przedwczesny przy braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej agencji, potwierdzających jej działalność. Należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie oparte jest ostatecznie o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu kończonym postanowieniami uchylonymi i nie jest jasne z jakich powodów organ uchylał wcześniejsze postanowienia i na jakich dokumentach się oparł wydając zaskarżone postanowienie zwłaszcza przy niezmiennym materiale dowodowym. Ponadto wyjaśnienia wymaga kwestia pozytywnego postrzegania skarżącego w postępowaniu o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia w dniu [...] lipca 2000 r., i negatywnej oceny w postępowaniu dotyczącym wymiany koncesji z dnia [...] lutego 1995 r. dotyczącej Agencji "K". Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi