VI SA/Wa 1815/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, H01, H02, H04, H06. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, H01, H02, H04, H06 na okres rozliczeniowy od 1.02.2012r. do 31.12.2012r. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w: Zarządzeniu Nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, zmienionym zarządzeniem Nr 87/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 listopada 2011 r., oraz Nr 90/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r., Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 października 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r., oraz Nr 91/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r., Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r., Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w siedzibie M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie do dnia 30 grudnia 2011 r. W postępowaniu złożono 2 oferty. Jednym z oferentów była C. sp. z o.o. (skarżąca, spółka). Jeden z oferentów został wezwany do uzupełnienia braków formalnych oferty: uzupełnił je w terminie. W dniu [...] stycznia 2012 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej, zarzucając fakt niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżąca spółka złożyła protest do komisji konkursowej wobec odrzucenia oferty. Komisja poinformowała o oddaleniu protestu skarżącej z uwagi na fakt, że oferta złożona w przedmiotowym postępowaniu była niespójna w części pomiędzy wykazem sprzętu wykazanym w ofercie a udzieloną odpowiedzią pozytywną na pytania dotyczące zapewnienia aparatu RTG w lokalizacji. W dniu [...] lutego 2012 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie spółki C. od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w dniu [...] lutego 2012 r., wydał decyzję oddalającą odwołanie w całości. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu od wskazanego rozstrzygnięcia, i wniosła o uchylenie i zmianę podtrzymanych przez tę decyzję rozstrzygnięć komisji konkursowej i ponowne przeprowadzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie: art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz 149 ust.l pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasad postępowania, art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez naruszenie zasad postępowania, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) - poprzez wadliwą interpretację przepisów dotyczących zasad i zakresu przeprowadzania kontroli u oferentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Funduszu wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., w uzasadnieniu której podtrzymał dotychczasowe poglądy i argumentację. Organ podkreślił, że skarżąca składając przedmiotową ofertę w chwili jej złożenia (tj. w dniu [...] grudnia 2011 r.) do [...] OW NFZ wykazała w niej niespójności w zakresie posiadanego sprzętu wykazanego w ofercie, a udzielonymi odpowiedziami pozytywnymi na pytania dotyczące zapewnienia aparatu RTG w lokalizacji i zapewnienia całodobowo w lokalizacji realizacji badań radiologicznych. Skarżący w dniu [...] stycznia 2012 r. wyjaśnił, że kwestionowany aparat znajduje się na Oddziale Chirurgii Ogólnej, który został wskazany w drugiej ofercie, (nr [...] Chirurgia Ogólna – hospitalizacja planowa, co zostało potwierdzone przez Skarżącego w złożonym odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r. do Prezesa NFZ cyt. "...W ofercie - w wykazie sprzętu - nie wykazano aparatu w miejscu udzielania świadczeń..." w związku z powyższymi faktami Komisja konkursowa odrzuciła ofertę Skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach. W skardze do WSA w Warszawie strona zarzuciła naruszenie: 4. art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz 149 ust.l pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasad postępowania, 5. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez naruszenie zasad postępowania, 6. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719). Organ w odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej argumentów, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Narodowego Fund uszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., na mocy której organ ten oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, ortopedia i traumatologia narządu ruchu – hospitalizacja planowa, H01, H02, H04, H05, H06. Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie była prawidłowość działania organu, który odrzucił ofertę spółki C. na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jako niespełniającą wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ. Mianowicie – aparat RTG nie został wymieniony w wykazie sprzętu stanowiącym integralną część oferty, podczas, gdy skarżąca udzieliła odpowiedzi twierdzącej na pytanie dotyczące zapewnienia aparatu RTG w lokalizacji oraz zapewnienia całodobowo w lokalizacji realizacji badań radiologicznych. Wstępnego omówienia wymaga charakter postępowania administracyjnego, jakie toczy się na skutek odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 11 listopada 2012 r. sygn. akt: II GSK 121/12: "Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...). Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostka organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art.96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust.6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu maja zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym." Jak wynika z powyższych wywodów, postępowanie poprzedzające wniesienie odwołania nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak, materiały dowodowe wynikające z czynności podejmowanych w toku jego trwania winny być włączone przez organ do akt jako podstawa podejmowanego rozstrzygnięcia i – co winno być w tej sytuacji oczywiste – wzięte pod uwagę przez organy obydwu instancji jako podstawa orzekania. Dotyczy to na gruncie rozpoznawanej sprawy przede wszystkim wyjaśnień składanych przez skarżącą w dniu 11 stycznia 2012 r., które zostały przez organy I jak i II instancji całkowicie pominięte. Należy przy tym zauważyć jaskrawą niekonsekwencję działania organu I instancji, który w pierwszej kolejności, dostrzegając pewną niezgodność w złożonej dokumentacji ofertowej, wezwał skarżącą do udzielenia w tym przedmiocie wyjaśnień. Pomimo złożonych logicznie wyjaśnień, zgodnie z którymi fakt nie umieszczenia w wykazie przedmiotowego sprzętu wynikał z przekonania strony, iż wykaz dotyczy wyłącznie sprzętu znajdującego się w miejscu udzielania świadczeń, a nie całej lokalizacji (budynku szpitala), organ zdecydował się ofertę odrzucić na podstawie art. 149 art. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach –z powodu niespełnienia wymogów przez oferenta lub ofertę. Sąd doszedł do przekonania, iż źródłem wadliwego rozstrzygnięcia było dokonanie dostatecznej analizy oraz brak konsekwencji organu co do rangi i charakteru ewentualnego błędu popełnionego przez stronę, ostatecznie bez należytego uzasadnienia uznanego za wypełniający przesłankę odrzucenia oferty. Podkreślenia wymaga, iż na żadnym etapie organ nie postawił stronie zarzutu podania fałszywych danych w ofercie, co uzasadniałoby odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 Ustawy o świadczeniach. Jeżeli organ dostrzegł wyżej wzmiankowaną sprzeczność oferty w dwóch różnych częściach, co powodowało konieczność jej wyjaśnienia przez stronę, – to obowiązany był również do przyjęcia złożonych przez stronę wyjaśnień na równi z innymi dowodami, dokonując ich analizy i przeprowadzając stosowny wywód uwzględniający ten dowód w decyzji administracyjnej zgodnie z wymogami k.p.a. Wadą decyzji jest również brak dostatecznego wskazania, w jakiej postaci organ zastosował art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oświadczeniach. Powyższy przepis przewiduje możliwość odrzucenia oferty bądź z powodu niespełnienia wymogów przez oferenta bądź przez ofertę. Zdaniem Sądu do organu należy przeprowadzenie egzegezy treści przepisu i dostosowanie odpowiedniej jego postaci do zastanego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił dowodu, jakim są złożone w sprawie wyjaśnienia strony, z nadto – dokonując przedwczesnej subsumcji stanu faktycznego – nie sprecyzował nawet, czy zarzut kieruje do oferty, czy do oferenta. Pomiędzy tymi dwiema postaciami zarzutu, stanowiącymi podstawę zastosowania surowej sankcji w postaci odrzucenia oferty, nie sposób postawić znaku równości. Brak jest stosownych wywodów w decyzji także i w tym zakresie. Powyższe braki decyzji stanowią w ocenie Sądu istotne, bo mogące w znaczący sposób rzutować na treść rozstrzygnięcia, naruszenia art. 7, 77, a także 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 art. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić sprawę we wszystkich jej aspektach, z uwzględnieniem wyjaśnień złożonych w dniu 11 stycznia 2012 r. przez skarżącą, weryfikując zasadność stawianego zarzutu "niespełnienia wymogów przez oferenta lub ofertę". Winien w szczególności zbadać, czy rzeczywiście doszło do omyłki po stronie skarżącej spółki, czy też formularz ofertowy można było rozumieć tak, jak zrozumiała go strona. Należy wziąć przy tym pod uwagę konstytucyjną zasadę proporcjonalności, w myśl której nie jest tak, aby każda omyłka, a nawet obiektywnie zaistniałe formalne uchybienie musiało skutkować najbardziej restrykcyjną z możliwych sankcją (vide – np. wyrok ETS z 3 października 2000 r. C-58/98) W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, iż skarżąca wymagany sprzęt posiadała i złożyła w tym przedmiocie oświadczenie, którego prawdziwości organ nie kwestionuje. Sprzęt nie figurował natomiast wykazie, przy czym – co było omówione wyżej – strona odmiennie zinterpretowała sens tego wykazu, aniżeli uczynił to organ w skarżonych decyzjach. Do organu należy ocena, czy formularz ofertowy był na tyle jasno i jednoznacznie zredagowany, aby wykluczyć możliwość przyjęcia, iż chodzi w nim o sprzęt posiadany w całej lokalizacji, a nie tylko w miejscu udzielania świadczeń, jak to zrozumiał oferent. Strona argumentację swoją konsekwentnie prezentuje od czasu składania wyjaśnień na żądanie organu, czyli od [...] stycznia 2011 r. Sąd uznał, iż istotne wady decyzji charakterze proceduralnym, o których mowa powyżej, uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego (zasada równości oferentów – art. 134 ustawy o świadczeniach). Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem powyższych uwag. Z omawianych względów zaskarżone decyzje należało uchylić z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 20 p.p.s.a.