VI SA/Wa 1816/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...]: 1. nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o powierzchni 2,18 ha zapisanych w ewidencji gruntów jako użytek leśny, położonych we wsi [...] na działkach o nr [...],[...],[...] obręb ewid. [...]; 2. wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o powierzchni 1,26 ha zapisanych w operacie ewidencji gruntów jako użytek leśny o na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, ze podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zasadą jest, że na cele nierolnicze i nieleśne należy przeznaczyć nieużytki a przy ich braku- grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Lasy nie należą do takich gruntów. Nieruchomości, o których zmianę przeznaczenia wnosi Wójt Gminy [...] uznane zostały za lasy ochronne przylegające do dużego kompleksu leśnego stanowiącego siedliska boru świeżego, dla którego wymagana jest szczególna ochrona i odpowiednio prowadzona gospodarka leśna. Biorąc to pod uwagę wymagane jest aby lasy były zachowane w nienaruszonym stanie. W związku z tym odmówiono zmiany przeznaczenia gruntów opisanych w pkt. 1 decyzji na cele nierolnicze i nieleśne. Odstępstwem od przyjętej zasady są tereny leśne proponowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi.(pkt.2 decyzji) Gmina [...] złożyła odwołanie od w/w decyzji w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni 2,18 ha położonych na działkach nr [...],[...],[...]. W uzasadnieniu podniosła, że grunty te zamierza się przeznaczyć na tereny zabudowy mieszkaniowej oraz pod tereny usług turystyki. Na części działek ([...] i [...]) stanowiących własność osoby prywatnej brak jest faktycznie drzewostanu. Działki te posiadają pełne uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną, teren ten nie jest narażony na wylew rzeki [...]. Działkę [...] odwołujący zamierza przeznaczyć w miejscowym planie zagospodarowania pod rozszerzenie istniejącego terenu usług turystycznych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem odwołania miała być pozytywna opinia Izby Rolniczej w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. –po rozpoznaniu odwołania wójta Gminy [...] - Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2004 r. w części objętej odwołaniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga szczególnego uzasadnienia potrzeb i wykazania braku gruntów nieleśnych na ten cel. Odnosi się to głównie do lasów ochronnych, do jakich zostały zaliczone grunty będące przedmiotem odwołania. Zarówno luki w drzewostanie jak i pogorszenie stanu zdrowotnego drzew i obniżenie ich przyrostu nie może stanowić o przeznaczeniu lasów ochronnych na cele nieleśne. Właściciele lasów obowiązani są do zachowania w nim roślinności leśnej na całej powierzchni gruntów leśnych. Z odwołania nie wynika jednoznacznie, że na terenie Gminy [...] brak jest gruntów nieleśnych, które mogą być przeznaczone na cele nieleśne. Skargę od decyzji Ministra Środowiska wniosła Gmina [...] zarzucając: - naruszenie art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez odmowę udzielenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o pow. 2,18 ha zapisanych w operacie ewid. gruntów jako użytek leśny płożonych we wsi [...] na działkach o nr ewid. [...],[...],[...], mimo że okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji pozytywnej w tym zakresie; - naruszenie przepisów postępowania albowiem właściciele działek będących przedmiotem postępowania nie brali udziału w postępowaniu w charakterze strony W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ja decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania albowiem wskutek naruszenia przepisów postępowania – w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy nie brały udziału osoby, które powinny brać w nim udział w charakterze strony. Kwestia przymiotu strony w sprawach zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele a zwłaszcza czy przymiot ten przysługuje właścicielowi nieruchomości prywatnej nie stanowiącej własności Skarbu Państwa - była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 4 lipca 2001 IV S.A. 1817/00, zgodnie z którym w omawianych sprawach przymiot strony mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Takie stanowisko zajął NSA również w wyroku z dnia 24.11.1999 II SA 995/99 ( ONSA 2000/4/173). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału bez swojej winy osoby będące właścicielami działek [...],[...] i [...]. Okoliczność, że grunty te stanowią własność osób prywatnych nie jest sporna w niniejszej sprawie i była podnoszona już w odwołaniu przez skarżącego. W przypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145§1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym przypadku art. 28, art. 10 i art. 61 §4 kpa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145§1pkt1lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270) bez względu na to czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom mającym w postępowaniu przymiot strony. Dodatkowo wskazać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w wyczerpujący sposób w rozumieniu art. 77 kpa. Podstawą prawną orzekania przez organy administracji był art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody wojewody wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (ust. 2 pkt. 5 tego art.). Art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie odmowy zmiany przeznaczenia omawianych gruntów organ stwierdził, że przeznaczenie gruntów leśnych lasów ochronnych na cele nieleśne wymaga szczegółowego uzasadnienia potrzeb i wykazania braku gruntów nieleśnych na wskazane cele czego nie dokonał Wójt Gminy [...]. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza że organy I i II instancji w zakresie określonym przepisami prawa materialnego i procesowego prowadzą postępowanie wyjaśniające i rozstrzygają sprawę mając na uwadze obowiązujący stan prawny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu ograniczył się do powtórzenia argumentów Wojewody [...] nie odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Należy także wskazać że zgodnie z treścią art. 128 kpa odwołąnie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy że wynika z niego że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Nie może zatem wywołać ujemnych dla strony skutków prawnych fakt, że nie wskazała w odwołaniu na brak w Gminie gruntów, które mogłyby być przeznaczone na cele wskazane w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Powyższe skutkuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7.77 i 107§3 kpa, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy co skutkowało jej uchyleniem. Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.