VI SA/Wa 1816/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w P.kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: chirurgia ogólna - hospitalizacja planowa. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: chirurgia ogólna - hospitalizacja planowa na okres rozliczeniowy od 1.02.2012r. do 31.12.2012r. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w: Zarządzeniu Nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, zmienionym zarządzeniem Nr 87/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 listopada 2011 r., oraz Nr 90/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r., Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 października 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r., oraz Nr 91/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r., Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r., Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie do dnia [...] grudnia 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 2 oferty. Skarżąca spółka – C. złożyła ofertę nr [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja wezwała do usunięcia braków formalnych 1 oferenta, który usunął braki w wyznaczonym terminie. Komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej, w związku z czym przyjęła do dalszego postępowania konkursowego 1 ofertę. W dniu [...] stycznia 2012 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej zarzucając fakt niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W dniu [...] stycznia 2012 r. spółka C. złożyła protest do komisji konkursowej wobec odrzucenia oferty. Komisja "Powiadomieniem oferenta o rozstrzygnięciu protestu" z dnia [...].01.2012r. poinformowała o oddaleniu protestu z uwagi na fakt, że skarżąca spółka w dniu [...].12.2012r. złożyła w przedmiotowym postępowaniu ofertę, która była niespójna w części pomiędzy wykazem sprzętu wykazanym w ofercie a udzieloną odpowiedzią pozytywną na pytania dotyczące zapewnienia aparatu USG w lokalizacji. W dniu[...] lutego 2012 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie C. sp. z o.o., ul. [...],[...] P., od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w dniu [...] lutego 2012 r., wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie w całości. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., Odwołujący złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu od wskazanego rozstrzygnięcia, i wnosi o uwzględnienie niniejszego odwołania oraz o uchylenie i zmianę podtrzymanych przez tę decyzję rozstrzygnięć komisji konkursowej i ponowne przeprowadzenie postępowania. Odwołanie wniesiono w ustawowym terminie. W odwołaniu do Prezesa NFZ Odwołujący składając przedmiotowe odwołanie powiela argumentację zawartą w odwołaniu do Dyrektora [...] OW NFZ, a mianowicie, że naruszono: art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz 149 ust.l pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasad postępowania, art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez naruszenie zasad postępowania, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) - poprzez wadliwą interpretację przepisów dotyczących zasad i zakresu przeprowadzania kontroli u oferentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Funduszu wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., w uzasadnieniu której podtrzymał dotychczasowe poglądy i argumentację. Organ podkreślił, że Skarżący składając przedmiotową ofertę w chwili jej złożenia (tj. w dniu [...] grudnia 2011 r.) do[...] OW NFZ wykazał w niej niespójności w zakresie posiadanego sprzętu wykazanego w ofercie, a udzielonymi odpowiedziami pozytywnymi na pytania dotyczące zapewnienia aparatu USG w lokalizacji. Skarżący w dniu [...] stycznia 2012r. wyjaśnił, że kwestionowany aparat znajduje się na Pododdziale Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej, który został wykazany w drugiej ofercie (nr [...] Ortopedia i Traumatologia Narządu Ruchu – hospitalizacja planowa, co zostało potwierdzone przez Skarżącego w złożonym odwołaniu z dnia [...] lutego 2012r. do Prezesa NFZ cyt. "...W ofercie - w wykazie sprzętu - nie wykazano aparatu w miejscu udzielania świadczeń..." w związku z powyższymi faktami Komisja konkursowa odrzuciła ofertę Skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach. W skardze do WSA w Warszawie strona zarzuciła naruszenie: 4. art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz 149 ust.l pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasad postępowania, 5. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez naruszenie zasad postępowania, 6. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719). Organ w odpowiedzi na skargę nie podzielając zawartych w niej argumentów, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie była prawidłowość działania organu, który odrzucił ofertę spółki C. na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oświadczeniach, jako niespełniającą wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ. Mianowicie – aparat RTG nie został wymieniony w wykazie sprzętu stanowiącym integralną część oferty, podczas, gdy skarżąca udzieliła odpowiedzi twierdzącej na pytanie dotyczące zapewnienia aparatu RTG w lokalizacji oraz zapewnienia całodobowo w lokalizacji realizacji badań radiologicznych. Wstępnego omówienia wymaga charakter postępowania administracyjnego, jakie toczy się na skutek odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 11 listopada 2012 r. sygn. akt: II GSK 121/12: "Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...). Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostka organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art.96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust.6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu maja zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym." Jak wynika z powyższych wywodów, postępowanie poprzedzające wniesienie odwołania nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak, materiały dowodowe wynikające z czynności podejmowanych w toku jego trwania winny być włączone przez organ do akt jako podstawa podejmowanego rozstrzygnięcia i – co winno być w tej sytuacji oczywiste – wzięte pod uwagę przez organy obydwu instancji jako podstawa orzekania. Dotyczy to na gruncie rozpoznawanej sprawy przede wszystkim wyjaśnień składanych przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2012 r., które zostały przez organy I jak i II instancji całkowicie pominięte. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w sposób istotny narusza prawo. Należy przede wszystkim zauważyć jaskrawą niekonsekwencję działania organu, który w pierwszej kolejności, dostrzegając pewną niezgodność w złożonej dokumentacji ofertowej, wezwał skarżącą do udzielenia w tym przedmiocie wyjaśnień. Pomimo złożonych logicznie wyjaśnień, zgodnie z którymi nie umieszczenie w wykazie przedmiotowego sprzętu wynikało z przekonania strony, iż wykaz dotyczy wyłącznie sprzętu znajdującego się w miejscu udzielania świadczeń, a nie całej lokalizacji (budynku szpitala), organ zdecydował się ofertę odrzucić na podstawie art. 149 art. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach –z powodu niespełnienia wymogów przez oferenta lob ofertę. Sąd doszedł do przekonania, iż zasadniczą wadą rozstrzygnięcia był brak konsekwencji organu co do rangi – i charakteru – zarzutu stawianego stronie. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie zawiera przekonujących wywodów, nie spełniając tym samym wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż na żadnym etapie organ nie postawił stronie zarzutu podania fałszywych danych w ofercie, co uzasadniałoby odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 Ustawy o świadczeniach. Do takiego zarzutu brak było podstaw. Jeżeli organ dostrzegł wyżej wzmiankowaną – pozorną lub nie – sprzeczność oferty w dwóch różnych częściach, a fakt ten powodował konieczność jej wyjaśnienia, – to obowiązany był również do przyjęcia złożonych przez stronę wyjaśnień na równi z innymi dowodami, dokonując ich analizy i przeprowadzając stosowny wywód logiczny, poddając ten dowód analizie w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. Wadą decyzji jest również brak dostatecznego wskazania, w jakiej postaci organ zastosował art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oświadczeniach. Powyższy przepis przewiduje możliwość odrzucenia oferty bądź z powodu niespełnienia wymogów przez oferenta bądź przez ofertę. Zdaniem Sądu do organu należy przeprowadzenie egzegezy treści przepisu i dostosowanie odpowiedniej jego postaci do zastanego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił przeprowadzonego z urzędu dowodu, jakim są złożone w sprawie wyjaśnienia strony, z nadto – dokonując przedwczesnej subsumcji stanu faktycznego – nie sprecyzował nawet, czy zarzut kieruje do oferty, czy do oferenta. Pomiędzy tymi dwiema postaciami zarzutu, stanowiącymi podstawę zastosowania surowej sankcji w postaci odrzucenia oferty, nie sposób postawić znaku równości. Brak jest stosownych wywodów w decyzji także i w tym zakresie. Powyższe braki decyzji stanowią w ocenie Sądu istotne, bo mogące w znaczący sposób rzutować na treść rozstrzygnięcia, naruszenia art. 7, 77, a także 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 art. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić sprawę we wszystkich jej aspektach, z uwzględnieniem wyjaśnień złożonych w dniu [...] stycznia 2012 r. przez skarżącego, weryfikując zasadność stawianego zarzutu "niespełnienia wymogów przez oferenta lob ofertę". Należy wziąć przy tym pod uwagę konstytucyjną zasadę proporcjonalności, w myśl której nie jest tak, aby każda omyłka, a nawet obiektywnie zaistniałe formalne uchybienie musiało skutkować najbardziej restrykcyjną z możliwych sankcją (vide – np. wyrok ETS z 3 października 2000 r. C-58/98) W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, iż skarżąca wymagany sprzęt posiadała i złożyła w tym przedmiocie oświadczenie, którego prawdziwości organ nie kwestionuje. Sprzęt nie figurował natomiast w załączonym do oferty wykazie. Do organu należy ocena, czy formularz ofertowy był na tyle jasno i jednoznacznie zredagowany, aby wykluczyć możliwość przyjęcia, iż chodzi w nim o sprzęt posiadany w całej lokalizacji, a nie tylko w miejscu udzielania świadczeń, jak to zrozumiał oferent. Strona argumentację swoją konsekwentnie prezentuje od czasu składania wyjaśnień na żądanie organu, czyli od [...] stycznia 2011 r. Sąd uznał, iż istotne wady decyzji charakterze proceduralnym, o których mowa powyżej, uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego (zasada równości oferentów – art. 134 ustawy o świadczeniach). Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem powyższych uwag. Z omawianych względów zaskarżone decyzje należało uchylić z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.