VI SA/Wa 1823/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich dnia [...] października 2001 r. 2. stwierdza, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. M. kwotę 191 zł (sto dziewięćdziesiąt jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]października 2001r. Zarząd Dróg Miejskich w W., na podstawie art. 104 Kpa oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zmianami ), nałożył na M. M. karę pieniężną w wysokości 5.553,50zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...]. odcinek [...] – [...] bez zezwolenia, w okresie od [...] lipca 2000r. do [...] sierpnia 2001r. pod pawilon handlowy o powierzchni [...]m2. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzona dnia [...] października 1999rr. kontrola w terenie wykazała usytuowanie w pasie drogi ulicy [...], bez zezwolenia, pawilonu należącego do M. M.. Zainteresowanego wzywano kilkakrotnie do usunięcia nielegalnie posadowionego pawilonu, ten jednak nie zastosował się do wezwań. Z uwagi na brak reakcji, ZDM decyzją z dnia [...]lipca 2000r. nałożył na M. M. karę pieniężną za samowolne zajęcie terenu za okres od [...] października 1999r. do [...] lipca 2000r., która to decyzja wskutek złożonego odwołania została [...] listopada 2000r. uchylona, w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ZDM wystosował ponownie do M. M.wezwania z dnia 8 czerwca 2002r. i dnia 11 czerwca 2001r. do usunięcia obiektu. Przeprowadzono również następną kontrolę w terenie w dniu [...] czerwca 2001r. podczas której wykonano dokumentację fotograficzną. Wobec zbliżającego się terminu wykonania robót drogowych ul. [...] na odcinku [...] – [...] dnia [...]sierpnia 2001r, służby ZDM przeprowadziły akcję kompleksowego usunięcia wszystkich nielegalnie posadowionych obiektów, w tym pawilonu należącego do M. M.. Ponieważ poprzednia decyzja z [...] lipca 2000r. nakładająca karę za samowolne zajmowanie pasa drogowego obejmowała okres do dnia [...]lipca 2000r. wydana decyzja nałożyła karę pieniężną za okres od dnia [...] lipca 2000r. do [...] sierpnia 2001r. tj. do czasu usunięcia obiektu z [...]. M. M., zwany dalej skarżącym, w złożonym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji, zarzucając jej naruszenie licznych przepisów Kpa. art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 4, ustawy o drogach publicznych i uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995r. w sprawie lokalizacji targowisk w Gminie [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł miedzy innymi, że zawiadamiał organ administracji o wniesieniu przez niego pozwu do Sądu Rejonowego dla [...] o ustalenie łączącego go z Zarządem [...] stosunku prawnego oraz o tym, iż zakończenie tej sprawy ma walor zagadnienia wstępnego dla sprawy administracyjnej. Jego wniosek w tym przedmiocie nie został rozpoznany. Nadto, ZDM nie przeprowadził żadnego postępowania, czym naruszył art. 77 § 1 Kpa. nie dokonał obiektywnej oceny dowodów czym naruszył art. 80 Kpa. i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na jakich faktach oparł się czym naruszył art. 107 § 3 Kpa. ZDM przekroczył także granicę swobody w ocenie stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w kwocie 5.553,50zł i w tym zakresie orzekło o ustaleniu takiej kary w wysokości 4.787,50zł. utrzymując decyzję w pozostałym zakresie. Za bezsporne uznał organ, że skarżący nie posiadał zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ulicy [....], a więc podjęta decyzja jest słuszna co do zasady. Kolegium uchyliło jednak zaskarżoną decyzję w części nałożonej kwoty z uwagi na nieprawidłowo zastosowana stawkę 0,29zł zamiast 0.25zł. Zarzut braku podstawy prawnej wydanej decyzji Kolegium uznało za bezzasadny i przywołało w tym zakresie art. 19 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. nie mógł znaleźć zastosowania z uwagi na fakt, iż sprawa mająca znaleźć swoje rozstrzygnięcie w sądzie cywilnym nie mogła mieć charakteru zagadnienia wstępnego, o którym traktuje wskazany przepis Kpa. Powołanie się skarżącego na naruszenie przez organ I instancji przepisów proceduralnych należało, zdaniem SKO, uznać za nieuzasadnione, bowiem strona, powiadomiona przez organ pismem z dnia 27 czerwca 2001r., miała możliwość zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie i wypowiedzenia się. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M.. Decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, brak podstawy prawnej podjętej decyzji, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, nierozpoznanie istoty sprawy, naruszenie przepisów Kpa, naruszenie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995r. oraz naruszenie postanowienia z dnia [...] lipca 2002r. wydane przez Zarząd Dróg Miejskich w W.. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym została zawieszona w związku z informacją, iż SKO w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Wznowienie nastąpiło na wniosek złożony 26 sierpnia 2002r. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. SKO w W. na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1, art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. odmówiło uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: • ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.p.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozprawiając się z postawionym przez skarżącego zarzutem naruszenia przepisów postępowania, stwierdziło iż strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie i miała możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie. Materiał, zdaniem organu, został zebrany w sposób wyczerpujący i oceniony obiektywnie bez naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 Kpa. Sąd nie podzielił przekonania organu w tej kwestii. Postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym, winno przeprowadzane być wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością w zakresie postępowania dowodowego mającego służyć realizacji zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami ) za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogi bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Na skarżącego nałożono taką karę na podstawie § 11 ust. 3 w związku z § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami ). Przepisy te określają, iż nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia kara pieniężna stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej jako iloczyn powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy, liczby dni zajęcia pasa oraz stawki opłaty przewidzianej dla danego obszaru. W rozpatrywanej sprawie, organ zobowiązany był więc ustalić, iż obiekt należący do skarżącego zajmował w określonym w decyzji czasie pas drogowy ulicy [...] bez zezwolenia, a następnie winien był ustalić, iż obiekt ten zajmuje określoną powierzchnię. Dopiero tak poczynione ustalenia stanowić mogły podstawę do podjęcia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w określonej wysokości. W aktach administracyjnych sprawy brak jest niezbędnej dokumentacji, na którą powołuje się organ I instancji i czego nie zauważa SKO w zaskarżonej decyzji. Otóż, jak podaje ZDM, dnia [...] czerwca 2001r. przeprowadzono kontrolę w terenie podczas której wykonano zdjęcia fotograficzne. Dowodu tego zabrakło w przesłanej Sądowi dokumentacji. Brak jest również jakichkolwiek protokolarnych ustaleń mających dokumentować fakt, iż w dacie od dnia [...] lipca 2000r. do [...] sierpnia 2001r. pawilon handlowy o określonych parametrach, należący do skarżącego, znajdował się w niedozwolonym miejscu czyli w obszarze pasa drogowego ulicy [...]. Należy stwierdzić, że z brzmienia art. 80 Kpa. wynika, iż wszelkie źródła informacji, które stanowią podstawę ustaleń faktycznych, muszą znajdować się w aktach sprawy. Braki w materiale dowodowym uniemożliwiają sądową weryfikację ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji z jednej strony, a z drugiej strony dają stronie postępowania – adresatowi decyzji możliwość kwestionowania ustaleń dokonanych przez organ. W badanej sprawie, jak wynika z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego, konieczny dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia materiał dowodowy zastąpiły liczne pisma organu kierowane do skarżącego, wzywające do usunięcia pawilonu, informujące o zamiarze przeprowadzenia oględzin czy odnoszące się do wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego. Z załączonej do akt sprawy notatki służbowej sporządzonej przez specjalistę Wydziału Gospodarki Terenami ZDM z dnia 20 czerwca 2001r. ( str. 72 akt adm.) wynika jedynie, że na ulicy [...]j na odcinku [...] – [...]funkcjonują w dniu sporządzenia notatki 4 pawilony m.in. należący do skarżącego. Wszystkie te dokumenty nie mogą stanowić wyłącznego materiału dowodowego w sprawie i nie mogą przekonać, o tym iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest prawidłowa. Zarówno okres objęty karą jak też powierzchnia zajętego pasa drogowego winny być precyzyjnie udokumentowane i nie wystarczy tu, jak to czyni organ, powołać się na ustalenia poczynione w innej sprawie, choćby dotyczącej tego samego obiektu, ponieważ ustalenia te dotyczą innego okresu, być może w tamtej sprawie prawidłowo udokumentowanego. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Tego rodzaju uchybienia organu administracji publicznej, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniają uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ).