VI SA/Wa 1823/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2020 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. B. kwotę 4431 (cztery tysiące czterysta trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 29a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") po rozpoznaniu wniosku P. B. (dalej: "Strona", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzją z [...] grudnia 2020 r. orzekającą o wymierzeniu, kary pieniężnej w kwocie 55 790,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] o powierzchni 129,40 m2 (powierzchnia pasa drogowego zajęta przez zjazd) poprzez użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, od 1 października 2020 r. do 4 listopada 2020 r. i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 27 688,00 zł, za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni = 79,11 m2, w okresie od 1 października 2020 r. do 4 listopada 2020 r., tj. 35 dni. W niniejszej sprawie GDDKiA decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 10, 12 pkt 1 u.d.p., w związku z § 2 pkt 1 i 5 tabeli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1068) oraz art. 104 K.p.a., orzekł o wymierzeniu Stronie kary pieniężnej w kwocie 55 790,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] o powierzchni 129,40 m2 (powierzchnia pasa drogowego zajęta przez zjazd) poprzez użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, decyzja znak [...] z [...] stycznia 2009 r., do działki nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...] (dla obsługi działek nr ewid. [...],[...] i [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 1 października 2020 r., tj. od kolejnego dnia po dniu wyznaczonym na rozbiórkę przedmiotowego zjazdu, do 4 listopada 2020 r., tj., dnia przeprowadzenia komisyjnych oględzin w terenie tj. 35 dni. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji GDDKiA wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2009 r. znak [...] zezwolił Stronie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] (km 36+880, strona lewa), na działkę o nr ewid. [...], dla obsługi działek o nr ewid. [...],[...] i [...] (droga wewnętrzna we władaniu Gminy [...]), położonych w obrębie [...], gmina [...], na czas określony - do 31 grudnia 2011 r. (do czasu zrealizowania układu komunikacyjnego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w zakresie dróg gminnych przewidzianych do obsługi terenu objętego wnioskiem). GDDKiA wyjaśnił następnie, że przed upływem wskazanego w w/w decyzji terminu, tj. 31 grudnia 2011 r. Strona nie wystąpiła do zarządcy drogi o zmianę określonego w niej terminu, a tym samym od 1 stycznia 2012 r., przedmiotowy zjazd był użytkowany bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Organ dodał, że prowadzona ze Stroną korespondencja dot. zmiany uzyskanego zezwolenia na lokalizację zjazdu miała miejsce już w 2012 r. Złożony przez Stronę, w tamtym okresie, wniosek z 23 stycznia 2012 r., został rozpoznany przez zarządcę drogi w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2012 r., umarzającą wszczęte postępowania, z uwagi na wygaśnięcie wydanego zezwolenia, wynikające z upływu terminu na jaki zostało udzielone. Ponadto istotnym w przedmiotowej sprawie jest fakt, jak wskazał organ , że zjazd zrealizowany na podstawie w/w decyzji z [...] stycznia 2009 r., w wyniku działań Gminy [...], został wykorzystany dla obsługi terenów logistycznych, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mimo braku układu komunikacyjnego, objętego tym planem. Pomimo stanowiska zarządcy drogi w zakresie konieczności realizacji układu komunikacyjnego objętego w/w planem oraz realizacji uzgodnionej przez zarządcę drogi koncepcji budowy skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z drogą gminną oznaczoną w planie symbolem 1KDL, zjazd do działki o nr ewid. [...] był wykorzystywany początkowo dla przejazdu pojazdów budowy (realizowanych obiektów logistycznych), a następnie do obsługi komunikacyjnej zrealizowanej zabudowy. Taki sposób skomunikowania terenów logistycznych nie tylko pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (brak układu komunikacyjnego, który zgodnie z planem ma zapewniać obsługę komunikacyjną przedmiotowego terenu), lecz przede wszystkim ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego prowadzonego drogą krajową Nr [...]. GDDKiA wyjaśnił dalej, że z uwagi na wskazane bezpieczeństwo ruchu drogowego jak również dotychczasowe ustalenia podjęte z Gminą [...], zarządca drogi krajowej, pismem z 23 czerwca 2020 r., skierowanym do Strony, wezwał do rozbiórki zjazdu objętego niniejszym postępowaniem, w nieprzekraczalnym terminie do 30 września 2020 r. W swoim stanowisku zarządca drogi podkreślił, że nie podejmował dotychczas działań zmierzających do likwidacji w/w zjazdu, mając na uwadze fakt, że stanowi on jedyny dojazd do istniejącego siedliska oraz terenów rolnych. Jednakże, z uwagi na wielkość natężenia ruchu drogowego występującego na omawianym odcinku drogi krajowej, koniecznym jest wyeliminowanie stwierdzonych w terenie manewrów związanych z wjazdami i wyjazdami pojazdów na działkę drogową o nr ewid. [...], wykonywanych przy wykorzystaniu zjazdu do działki o nr ewid. [...], a zatem niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego GDDKiA podkreślił, że wydana [...] stycznia 2009 r. decyzja uwzględniała w całości wniosek Strony. Zgodnie z jej treścią (jak również treścią żądania Strony co do jej wydania), planowany zjazd miał obsługiwać dotychczasowych użytkowników drogi wewnętrznej jak również działki o nr ewid. [...] i [...], na których Strona planowała budowę magazynu części zamiennych samochodowych wraz z parkingiem. Ponadto, zmiany w dotychczasowym sposobie skomunikowania w/w drogi gminnej, zostały wprowadzone przy uwzględnieniu zapisów umowy cywilno-prawnej, zawartej pomiędzy Gminą [...] a Stroną dot. określenia warunków dotyczących rozbudowy zjazdu z drogi krajowej Nr [...] dla potrzeb obsługi działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Podpisana przez w/w strony umowa określa wzajemne zobowiązania stron, w tym m.in. ciążący na Stronie obowiązek dokonania podziału działki o nr ewid. [...] w celu wyodrębnienia powierzchni, na której zostanie wybudowany zjazd, a następnie nieodpłatnego przekazania tej nieruchomości na rzecz Gminy [...] aktem notarialnym. Treść umowy wskazuje, że wskazany obowiązek przekazania działki miał zostać zrealizowany w terminie sześciu miesięcy licząc od dnia wybudowania zjazdu. Ponadto zgodnie z § 7 ust 2 umowy, po odbiorze zjazdu i przekazaniu działki, o którym mowa w ust. 1, zjazd miał stać się elementem działki przeznaczonej pod komunikację stanowiącą własność Gminy [...]. GDDKiA wyjaśnił następnie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w ramach prowadzonego postępowania, przeprowadził 4 listopada 2020 r. dowód z oględzin w terenie. Podczas czynności dokonanych w terenie sporządzona została dokumentacja fotograficzna, dokonano pomiarów zjazdu oraz sporządzono protokół. Oględziny zostały przeprowadzone w obecności przedstawicieli zarządcy drogi, pełnomocnika Strony postępowania i pracownika Urzędu Miejskiego w [...]. Swoje uwagi do protokołu wniósł jedynie pełnomocnik Strony, który wskazał, że wykonany zjazd z drogi krajowej Nr [...] jest częścią istniejącej drogi gminnej i jest z nią połączony w sposób jednolity. W ocenie właściciela działki rozebranie naniesień na działce o nr ewid. [...] spowodowałoby naruszenie ciągłości drogi publicznej, gminnej. Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił Stronę o przysługujących jej z art. 10 § 1 K.p.a. uprawnieniach. Strona, po otrzymaniu w/w zawiadomienia, nie złożyła dodatkowych wyjaśnień ani żądań. GDDKiA wyjaśnił następnie, że w treści decyzji I instancji przyjęta została błędna podstawa prawna, został bowiem pominięty art. 29a ust. 1 u.d.p. Organ podkreślił jednak, że sama sentencja podjętego rozstrzygnięcia precyzuje właściwie przedmiot postępowania, a co za tym idzie błędne wskazanie podstawy prawnej pozostaje w tej mierze bez wpływu na podjęte orzeczenie, zawarte w decyzji I instancji. Istotnym natomiast naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, jak wskazał organ, powodującym konieczność uchylenia decyzji I instancji, jest jednak niewłaściwie ustalona powierzchnia zjazdu, a co za tym idzie błędne wyliczenie orzeczonej zaskarżoną decyzją kary pieniężnej. Ponadto w wydanej decyzji organ całkowicie pominął obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w dziale IVa, pt. Administracyjne kary pieniężne, które powinny zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. W tej kwestii GDDKiA wskazał w zaskarżonej decyzji m.in., że Strona w sposób świadomy nie doprowadziła do likwidacji zjazdu po terminie określonym w uzyskanym zezwoleniu, a tym samym dopuściła do jego użytkowania po tym terminie, mimo zawartego w zezwoleniu obowiązku rozbiórki zjazdu. Tym samym bezspornym jest, że działanie Strony miało charakter powtarzalny. Strona naruszyła obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa, a tym samym nie zachował się w sposób wymagany prawem. Ponadto bezspornym pozostaje, zdaniem organu, fakt, że w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej stanowi ochronę interesu publicznego jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska Strony jakoby sporny zjazd stanowił fragment drogi publicznej (gminnej). Wydaną decyzją z [...] stycznia 2009 r. zarządca drogi zezwolił bowiem na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] do działki o nr ewid. [...], nie zaś działki o nr ewid. [...] (istniejącej w tamtym okresie). Ponadto adresatem udzielonego zezwolenia była Strona, a nie Gmina [...], dlatego zdaniem organu, nie jest możliwym przyznanie racji zarzutom Strony dotyczącym naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa poprzez pominięcie Gminy w prowadzonym postępowaniu. Gmina w niniejszej sprawie nie posiadała i nadal nie posiada przymiotu strony postępowania. Nie jest bowiem właścicielem ani też użytkownikiem nieruchomości przylegającej do drogi, tj. działki o nr ewid. [...], a do takich właśnie podmiotów przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., ogranicza krąg stron postępowania. Organ dodał, że Strona błędnie interpretuje rozbiórkę zjazdu jako rozbiórkę części drogi gminnej, bowiem zjazd objęty niniejszym postępowaniem jest zlokalizowany w granicach pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], nie zaś pasa drogowego drogi gminnej. Organ wyjaśnił następnie, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego została ustalona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). W przypadku zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego, wysokość stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynosi 1,00 zł. W związku z tym wysokość opłaty ustalonej zgodnie z przepisem art. 40 ust. 4 u.d.p., wynosi: 79,11 m2 x 1,00 zł x 35 = 2768,80 zł, wysokość kary pieniężnej natomiast, zgodnie z art. 29a ust. 1 u.d.p., wynosi: 768,80 zł x 10 (10-krotność opłaty ustalonej w trybie art. 40 ust. 4) = 27688,00 zł. Pismem z 17 maja 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z [...] kwietnia 2021 r., zaskarżając ją w części orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz o umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z istotnymi i rażącymi błędami tak co do ustaleń stanu faktycznego w zakresie kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia, jak i z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że przedmiotowy zjazd został zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność Strony, jednakże Strona nie jest - a przede wszystkim w okresie objętym decyzją nie pozostawała - właścicielem, użytkownikiem ani zarządcą drogi połączonej przedmiotowym zjazdem z DK nr [...]. Skarżący podniósł, że Jego działki [...] i [...] do dnia dzisiejszego pozostają niezabudowane i niezagospodarowane ani nie korzystają z przedmiotowego zjazdu. W istocie jedynym użytkownikiem zjazdu pozostają użytkownicy drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], a w rozumieniu przepisów o drogach publicznych - jedynym zarządcą pasa drogowego, którego fragment stanowi przedmiotowy zjazd, jest Gmina [...]. Skarżący podkreślił, że wydanie zezwolenia nie odzwierciedla najistotniejszego dla sprawy elementu stanu faktycznego, zaistniałego siłą rzeczy po wydaniu zezwolenia, tj. że zjazd w DK nr [...], położony na obszarze nieruchomości Strony, jest funkcjonalnie i fizycznie połączony z drogą gminną na działce nr ewid. [...] i stanowi fizycznie część budowli liniowej drogi. Zdaniem Skarżącego, organ nie ustalił w toku postępowania, kto jest faktycznym użytkownikiem zjazdu, który - na skutek działania Gminy [...] - został połączony w integralny sposób z drogą w zarządzie Gminy zlokalizowaną na działce [...], jako jej przedłużenie. Organ błędnie zatem pomija i nie stosuje przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., do Gminy [...] jako faktycznego użytkownika. Skarżący dodał, że skoro kara administracyjna wymierzana na podstawie art. 29a ust. 2 u.d.p., związana jest z użytkowaniem, a nie własnością gruntu, obowiązkiem organu administracyjnego w pierwszym rzędzie musi być ustalenie podmiotu użytkującego zjazd w dacie (okresie) objętym decyzją. Samo wydanie decyzji pozwalającej na wybudowanie zjazdu nie jest bowiem tożsame z późniejszym użytkowaniem takiego zjazdu przez imiennego adresata decyzji zezwalającej. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29a ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym karę, o której mowa w ust. 1, zarządca drogi wymierza również za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 29a ust. 1 u.d.p., za wybudowanie lub przebudowę zjazdu: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Jak wynika zatem z art. 29a ust. 2 w związku z ust. 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. W niniejszej sprawie sporny zjazd został wybudowany przez Skarżącego na podstawie zezwolenia wydanego mocą decyzji GDDKiA z [...] stycznia 2009 r. zezwalającej na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] dla obsługi działek nr ewid. [...],[...] i [...] (droga wewnętrzna we władaniu Gminy [...]), położonych w obrębie [...], gmina [...], na czas określony - do 31 grudnia 2011 r. (do czasu zrealizowania układu komunikacyjnego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w zakresie dróg gminnych przewidzianych do obsługi terenu objętego wnioskiem). Wyjaśnienia wymaga, że Skarżący zawarł również umowę z Gminą [...] 2 grudnia 2008 r., dotyczącą rozbudowy istniejącego wówczas zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...], który będzie służył, zgodnie z zapisami umowy, obsłudze działek nr ewid. [...],[...] oraz zapewni dostęp do istniejącej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...] będącej własnością Gminy dla obsługi innych działek sąsiadujących z tą drogą (§ 1 i § 2 umowy). Skarżący zobowiązał się również w powyższej umowie, że na własny koszt dokona podziału działki nr [...] wyodrębniając powierzchnie, na której zostanie wybudowany zjazd, a następnie do nieodpłatnego przekazania tej działki na rzecz Gminy aktem notarialnym (§ 7 umowy). Do podziału działki nr [...] i przekazania Gminie [...] części działki, na której znajduje się sporny zjazd nie doszło, nie ulega więc wątpliwości, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, właścicielem działki nr [...], na której znajduje się sporny zjazd, nadal był Skarżący. Podkreślenia wymaga jednak fakt, ze sporny zjazd został wybudowany w porozumieniu z Gminą [...] i miał on służyć nie tylko obsłudze działek Skarżącego ale również miał zapewnić dostęp do istniejącej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...] będącej własnością Gminy dla obsługi innych działek sąsiadujących z tą drogą. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący już w 2010 r., a więc przed upływem terminu oznaczonego w decyzji z [...] stycznia 2009 r., prowadził uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] w kwestii przedłużenia terminu funkcjonowania spornego zjazdu. W piśmie z [...] grudnia 2010 r. GDDKiA negatywnie zaopiniowała taką możliwość wnioskowaną przez Skarżącego. Wskazania również wymaga, że Skarżący wystąpił 23 stycznia 2012 r., z wnioskiem o przedłużenie terminu obowiązywania zgody na lokalizację spornego zjazdu publicznego, GDDKiA potraktował jednak pismo Skarżącego jako wniosek o zmianę decyzji z [...] stycznia 2009 r. i umorzył postępowanie decyzją z [...] lutego 2012 r., ze względu na upływ terminu określonego w decyzji z [...] stycznia 2009 r., informując jednocześnie Skarżącego o prawie wniesienia wniosku o wydania zezwolenia na lokalizację na czas określony spornego zjazdu. Na marginesie Sąd zauważa, iż niezrozumiałym jest dlaczego organ nie potraktował pisma Skarżącego z 23 stycznia 2012 r., jako wniosku o wydania zezwolenia na lokalizację na czas określony spornego zjazdu, skoro pismo było złożone po upływie terminu określonego w decyzji z [...] stycznia 2009 r., lecz jako wniosek o zmianę tej decyzji. Decyzja GDDKiA z [...] lutego 2012 r., nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi natomiast element stanu faktycznego w niniejszej sprawie i istotne są, w ocenie Sądu, ustalenia organu, które wynikają z tej decyzji. GDDKiA stwierdził mianowicie w omawianej decyzji, że: "W toku postępowania stwierdzono, że ww. zjazd został zrealizowany zgodnie z wydanymi warunkami, technicznymi, jednak nie jest użytkowany przez właściciela działek nr ewid. [...] i [...], a jedynie stanowi dojazd do drogi gminnej wewnętrznej (działek nr ewid. [...]) stanowiącej dojazd do istniejącego siedliska." Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że GDDKiA podjęła czynności związane ze sporny zjazdem dopiero w 2018 r., występując pismem z 4 lipca 2018 r. do Burmistrze gminy [...], stwierdzają w piśmie m.in., że przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że droga gminna nie została wybudowana a dojazd do placu budowy realizowany jest niezgodnie z założeniami planu i wydanym pozwoleniem na budowę obiektów, tj. z wykorzystaniem drogi gminnej na działce nr ewid. [...] i zjazdu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. W piśmie natomiast Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2018 r. wyjaśniono m.in., że obecnie sporny zjazd jest wykorzystywany także przez mieszkańców istniejących zabudowań usytuowanych przy działce drogowej o nr [...], dla których do czasu wybudowania drogi 2KDL, korzystanie z tego zjazdu było jednym sposobem na dojazd do drogi publicznej. Po ustaleniu powyższych okoliczność GDDKiA zwrócił się w piśmie z 2 grudnia 2019 r. do Burmistrza [...] o wprowadzenie rozwiązań uniemożliwiających skomunikowanie funkcjonujących magazynów logistycznych z wykorzystaniem działki drogowej nr ewid. [...]. W piśmie z 26 maja 2020 r. kierowanym do Burmistrza [...] GDDKiA wskazywał na konieczność wprowadzenia zabezpieczeń uniemożliwiających połączenie wybudowanej drogi gminnej z działką nr ewid. [...], np. wygrodzenie lub bariery. W piśmie natomiast z 23 czerwca 2020 r. do Burmistrza [...], GDDKiA podkreślił, że przedmiotowy zjazd ma za zadanie wyłącznie umożliwienie dojazdu do istniejącego siedliska i terenów rolnych, wskazując jednocześnie, że poszerzenie drogi wewnętrznej, jej utwardzenie materiałem kamiennym i włączenie do zrealizowanego układu dróg gminnych, stworzyło relatywnie dobre warunki ruchu, zachęcające do wykonywania przejazdów związanych z realizacją i funkcjonowaniem magazynów logistycznych, a tym samym przyczyniło się do stworzenia miejsca kolizyjnego na drodze. Pismem z tego samego dnia GDDKiA wystąpił do Skarżącego z wezwaniem do rozbiórki przedmiotowego zjazdu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 września 2020 r. Z opisanego powyżej przebiegu zdarzeń wynika niezbicie, że to nie Skarżący ponosi odpowiedzialność za stworzenie miejsca kolizyjnego na drodze w miejscu spornego zjazdu poprzez umożliwienie korzystania z tego zjazdu ciężkich pojazdów – samochodów ciężarowych i autokarów zapewniających transport pracowników, w związku z realizacją i funkcjonowaniem magazynów logistycznych. Ponadto organ wielokrotnie stwierdził, że sporny zjazd ma za zadanie wyłącznie umożliwienie dojazdu do istniejącego siedliska i terenów rolnych, a w piśmie wzywającym Skarżącego do rozbiórki zjazdu organ wskazał, że ze względu na konieczność obsługi komunikacyjnej istniejącego siedliska i terenów rolnych, nie podejmował działań w kierunku likwidacji spornego zjazdu. W istocie rzeczy organ wezwał Skarżącego do rozbiórki spornego zjazdu, który uważał za konieczny do obsługi komunikacyjnej istniejącego siedliska i terenów rolnych, a następnie nałożył na Skarżącego sporną karę pieniężną, ponieważ nie doszedł do porozumienia z Burmistrzem [...] w kwestii wprowadzenia zabezpieczeń np. wygrodzenia lub bariery, uniemożliwiających połączenie wybudowanej drogi gminnej z działką nr ewid. [...] i wykorzystywanie spornego zjazdu przez ciężkie pojazdy w związku z realizacją i funkcjonowaniem magazynów logistycznych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną na podstawie art. 29a ust. 2 u.d.p., za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Tymczasem, jak Skarżący podkreśla w skardze, działki [...] i [...] do dnia dzisiejszego pozostają niezabudowane i niezagospodarowane ani nie korzystają z przedmiotowego zjazdu. W istocie jedynym użytkownikiem zjazdu pozostają użytkownicy drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że adresatem udzielonego zezwolenia był Skarżący, a nie Gmina [...], w związku z czym Gmina w niniejszej sprawie nie posiadała i nadal nie posiada przymiotu strony postępowania, nie jest bowiem właścicielem, ani też użytkownikiem nieruchomości przylegającej do drogi, tj. działki o nr ewid. [...]. Należy zgodzić się z powyższym twierdzeniem organu, podkreślenia jednak wymaga, że organ pominął też fakt, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 29a ust. 2 u.d.p., na właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, możliwe jest gdy dochodzi do użytkowania tego zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżący był w okresie objętym zaskarżoną decyzją właścicielem działki nr [...], na której jest zlokalizowany sporny zjazd, jednak jak podkreśla, nie użytkował tego zjazdu, robili to natomiast użytkownicy drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ natomiast zupełnie pominął tę kwestię. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że pojęcie "użytkowanie zjazdu", o którym mowa w art. 29a ust. 2 u.d.p., należy rozumieć w znaczeniu faktycznym, nie prawnym. Nie chodzi tu bowiem o użytkowanie w ramach ograniczonego prawa rzeczowego na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przeciwnym razie na podstawie art. 29a ust. 2 u.d.p., nie mogłaby być nałożona kara pieniężna na właściciela zjazdu korzystającego z tego zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Jeżeli zatem na gruncie art. 29 ust. 1 u.d.p., można by przyjąć, że chodzi o użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi na podstawie określonego tytułu prawnego, użytkowanie zjazdu na gruncie art. 29a ust. 2 u.d.p., dotyczy sytuacji faktycznej i istotne jest to czy właściciel lub użytkownik nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, faktycznie korzysta z tego zjazdu. Z tych względów Sąd stwierdza, że organ wydając decyzje obu instancji naruszył art. 29a ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną interpretację przyjmując, że kara pieniężna na podstawie tego przepisu może być nałożona na właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, również wtedy gdy właściciel lub użytkownik tej nieruchomości przylegającej do drogi nie użytkuje tego zjazdu. Miało to wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ przyjmując taką interpretację omawianego przepisu, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w kwestii czy Skarżący używa spornego zjazdu, czy też używają go tylko inne podmioty. W konsekwencji organ naruszył również przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ bowiem nie ustali kluczowej przesłanki stanowiącej podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 29a ust. 2 u.d.p. Materiał dowodowy natomiast znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy oraz argumentacja Skarżącego podnoszona w skardze, jak również w postępowaniu administracyjnym, wskazuje, że Skarżący nie korzysta ze spornego zjazdu. Skarżący wskazywał na fakt, że sporny zjazd położony na obszarze nieruchomości Skarżącego, jest funkcjonalnie i fizycznie połączony z drogą gminną na działce nr ewid. [...], że Jego działki [...] i [...] do dnia dzisiejszego pozostają niezabudowane i niezagospodarowane ani nie korzystają z przedmiotowego zjazdu, a robią to użytkownicy drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Okoliczność tę potwierdzają cyt. powyżej stwierdzenia Burmistrza [...], który wskazał w piśmie z 18 sierpnia 2018 r., że sporny zjazd jest wykorzystywany także przez mieszkańców istniejących zabudowań usytuowanych przy działce drogowej o nr [...], dla których do czasu wybudowania drogi 2KDL, korzystanie z tego zjazdu było jednym sposobem na dojazd do drogi publicznej. Również organ w powołanych powyżej pismach wskazywał na fakt korzystania ze spornego zjazdu przez inne podmioty, a z wcześniejszych jego ustaleń znajdujących swój wyraz w decyzji z [...] lutego 2012 r. wynika, że: "(...) zjazd został zrealizowany zgodnie z wydanymi warunkami, technicznymi, jednak nie jest użytkowany przez właściciela działek nr ewid. [...] i [...], a jedynie stanowi dojazd do drogi gminnej wewnętrznej (działek nr ewid. [...]) stanowiącej dojazd do istniejącego siedliska." Pomijając powyższe okoliczności i nie ustalając w wyczerpujący sposób, czy Skarżący korzystał ze spornego zjazdu, GDDKiA w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszył ww. przepisy postępowania. Organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu odnośnie interpretacji art. 29a ust. 2 u.d.p., dokona niezbędnych ustaleń faktycznych zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami Sądu, istotnych w świetle wskazanej interpretacji art. 29a ust. 2 u.d.p., a więc czy Skarżący korzysta ze spornego zjazdu i na tej podstawie podejmie działania odpowiadające dokonanym ustaleniom. Podkreślenia przy tym wymaga, że GDDKiA od lipca 2018 r. do 23 czerwca 2020 r., stał na stanowisku, że dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...] w obszarze spornego zjazdu, wystarczające jest dokonanie odpowiednich uzgodnień z Burmistrzem [...]. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Sąd orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).