VI SA/Wa 1824/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie ze skargi pani M. P. (sygn. akt VI SA/Wa 1536/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę organu I instancji Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. - poprzez ich uchylenie. Rozstrzygnięcia oparte zostały na niekonstytucyjnym przepisie, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, co mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na skutek ponownego rozpoznania wniosku pani M. P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., ORA w [...] uchwałą z dnia [...] października 2005 r. odmówiła wznowienia postępowania w przedmiocie wpisu wymienionej na listę aplikantów adwokackich Izby [...]. Rada uznała, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1536/04, jest niesłuszny. Nie bierze bowiem pod uwagę tezy sformułowanej w pkt 18 uzasadnienia cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, iż pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP nie powoduje automatycznie bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed dniem ogłoszenia tego wyroku. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r., uchyliło zaskarżoną uchwałę ORA w [...] i wznowiło postępowanie o wpis na listę aplikantów adwokackich pani M. P. Jednocześnie przekazało sprawę ORA w [...], celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. ORA w [...] odmówiła wpisania pani M. P. na listę aplikantów adwokackich Izby [...]. Rada uznała, iż uregulowania prawne, na podstawie których przeprowadzono konkurs w 2001 r. utraciły swoją moc. Według tego organu, brak jest zatem podstaw prawnych do wpisania zainteresowanej na listę aplikantów adwokackich w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego zgodnie z niekonstytucyjnymi obecnie przepisami. Powyższą uchwałę ORA w [...] utrzymało w mocy Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. pouczając zainteresowaną o przysługującym jej terminie do złożenia odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Pani M. P. wniosła w dniu [...] czerwca 2006 r. odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z pouczeniem wskazanym przez Naczelną Radę Adwokacką. W jego uzasadnieniu zarzuciła błędne stanowisko organów samorządu, skoro Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o niekonstytucyjności regulaminu, lecz o podstawie kompetencyjnej jego wydania i powinny być zastosowane przepisy z daty obowiązywania tego regulaminu. Nowe przepisy nie mogą być zastosowane z uwagi na zasadę ogólną lex retro non agit. Powołując się na konstytucyjną zasadę praw nabytych jako startująca w konkursie na aplikację w 2004r., w wyniku którego otrzymała wynik pozytywny 340 pkt, zarzucała naruszenie przez organ art. 2 i 32 Konstytucji oraz 6 i 7 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r.. Nr [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną wskazał art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Jednocześnie podniósł, iż przed dniem 10 września 2005 r. w omawianych sprawach istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez k.p.a. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze, nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy, pozostawiając w ten sposób zapisy wzajemnie się wykluczające. Stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posteriori derogat legi priori, należy jednakże przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą nadal formalnie obowiązującą to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości dodatkowo wskazał, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności. W jego ocenie po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego pani M. P. wniosła odwołanie od decyzji, od której nie można już się odwołać na podstawie przepisów k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pani M. P. wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w przypadku jego uchylenia o przekazanie Ministrowi Sprawiedliwości sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazała w uzasadnieniu, że obowiązujący przepis art. 47 ust. 2 prawa o adwokaturze dopuszcza możliwość wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Ponadto organ stwierdzający niedopuszczalność odwołania wskazał przepisy regulujące tryb odwoławczy w stosunku do wpisu na listę adwokatów, a nie aplikantów. Zarzuciła rażące naruszenie art. 7, 77, 10 i 12 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 42 ust. 2 prawa o adwokaturze, który ustanawia odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącej niedopuszczalna jest sytuacja, by organ administracji orzekał o obowiązywaniu przepisów prawnych, stwierdzając, że błędnie nie zostały uchylone. Ponadto stanowisko organu zamknęło skarżącej drogę do wydania orzeczenia reformatoryjnego wobec upływu 5 letniego terminu określonego w art. 146 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie niedopuszczalności złożenia do niego odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Wskazywał, że ustawodawca, dokonując w Prawie o adwokaturze, mocą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 ze zm.), całkowitej zmiany treści art. 68, uchylił ust. 1 w art. 47 i nadał nowe brzmienie art. 69, ale nie uchylił ust. 2 art. 47 tej ustawy. Pozostawił w ten sposób w Prawie o adwokaturze zapisy wykluczające się wzajemnie. Jednakże w jego ocenie, stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posterior derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie przepisu art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą tj. przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. W ocenie organu jest nie do przyjęcia, aby intencją racjonalnego ustawodawcy było istnienie dwóch równoległych dróg odwoławczych, między którymi wybór należałby do strony postępowania. Wskazał ponadto, iż obecnie procedura dokonywania wpisów i odwołań od uchwał organów samorządu adwokackiego, jest kompleksowo uregulowana w przepisie art. 68 powołanej ustawy. Natomiast przed dniem 10 września 2005 r., kiedy w omawianym zakresie weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r., procedurę związaną z wpisem na listę adwokatów i aplikantów adwokackich regulowały art. 46, art. 47 i 69 Prawa o adwokaturze. Zarówno w treści art. 47 ust. 2 jak i art. 68 ust 7 Prawa o adwokaturze - w brzmieniu obowiązującym obecnie - znajduje się zapis: "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów". Wymienione przepisy w żaden sposób nie wskazują więc, iż regulują inną materię. Odnosząc się do argumentu o powołaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisów regulujących tryb odwoławczy służący od uchwał organów adwokatury w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, a nie aplikantów adwokackich, wywodził, iż przepisy art. 47 ust. 2 i art. 68 ust 7 Prawa o adwokaturze, przytoczone w treści wskazanego uzasadnienia, regulują także tryb odwoławczy od uchwał organów adwokatury dotyczących wpisu na listę aplikantów adwokackich. Stosownie bowiem do art. 75 ust. 5 Prawa o adwokaturze do aplikantów adwokackich oraz do postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich stosuje się odpowiednio przepisy art. 68 Prawa o adwokaturze. Z treści zaś art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze jednoznacznie wynika, iż odnosi się on również do aplikantów adwokackich. Z tego względu nie podzielił stanowiska skarżącej, co do naruszenia art. 7, 77, 10 i 12 k.p.a., jak również spowodowania przez Ministra Sprawiedliwości upływu pięcioletniego terminu uprawniającego do uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania, określonego w art. 146 k.p.a. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i przyjmuje się w doktrynie, że treść powołanego przepisu nakłada na organ odwoławczy - w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia - obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną. Przepis nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Każde wystąpienie wskazanych przesłanek wiąże organ co do rozstrzygnięcia, żadne zaś inne przesłanki nie mogą stanowić jego podstawy. Wskazywał, że jeśli dochodzi do stwierdzenia braku takich przesłanek odwołania, jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, nie podlega ocenie organu odwoławczego (tak G. Łaszczyca w Komentarzu do art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 r.). Powyższe stanowisko podzielił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w orzeczeniu z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. IV 2294/96 i z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. I SA/Gd 1482/96), wskazując, iż zgodnie z art. 134 k.p.a organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazał także, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy zgodnie z właściwymi przepisami k.p.a., wbrew twierdzeniu skarżącej, nie musiałoby skutkować wpisem zainteresowanej na listę aplikantów adwokackich i wydaniem w terminie wymienionym w art. 146 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego. Także zatem z tych względów argument skarżącej ocenił jako nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innym słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również -przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6). Na wstępie podnieść należy, że powołanie przez organ przepisów regulujących tryb odwoławczy służący od uchwał organów adwokatury w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, a nie aplikantów adwokackich, organ słusznie uzasadnił tym, iż przepisy art. 47 ust. 2 i art. 68 ust 7 Prawa o adwokaturze, przytoczone w treści wskazanego uzasadnienia, regulują także tryb odwoławczy od uchwał organów adwokatury dotyczących wpisu na listę aplikantów adwokackich. Stosownie bowiem do art. 75 ust. 5 Prawa o adwokaturze do aplikantów adwokackich oraz do postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich stosuje się odpowiednio przepisy art. 68 Prawa o adwokaturze. Z treści zaś art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze jednoznacznie wynika, iż odnosi się on również do aplikantów adwokackich. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest różnica w poglądach dotyczących obowiązywania powołanych przepisów. Podkreślić należy, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust 7 ustawy stanowiący, że "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Sąd podzielił także pogląd organu, że art. 47 ust. 2 ustawy ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast art. 68 ust. 7 jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Z tego też względu wymienione przepisy regulują tę samą materię, ale zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające. Kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Na poparcie tego poglądu Minister zasadnie powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP) i przyjętą w art. 15 k.p.a. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącej, iż przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze ma - wobec art. 15 k.p.a. - charakter przepisu szczególnego, uchylającego przepis ogólny, gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mająca - jak wspomniano - charakter konstytucyjny, uważana jest za fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, której pogwałcenie jest rażącym naruszeniem prawa. Takie stanowisko prezentuje literatura (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, Warszawa 2000, wyd. 3, str. 81 i n.). Należy zauważyć, że przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego oznaczałoby możliwość czterokrotnego rozpatrywania przedmiotowej sprawy. W konsekwencji należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą ma tu miejsce wyraźny błąd ustawodawcy sprawiający, że określona sytuacja prawna (odwołanie od odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich) została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z powołaną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), pozostającego zresztą w wyraźnej sprzeczności z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przedstawiając powyższy pogląd należy zauważyć, że skarżąca została nieprawidłowo pouczona o trybie odwoławczym. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie przysługiwałby uzasadniony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę NRA, o ile taki wniosek byłby złożony. W przedstawionej sytuacji nie ma potrzeby rozpatrywania zarzutów merytorycznych podniesionych w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Ponadto oceniając zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.