VI SA/Wa 1824/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję numer [...] z [...] stycznia 2011 r. przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oddalającą odwołanie P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie reumatologii (kod postępowania: [...]). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej podlega procedurom określonym w dziale VI ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r., Nr 164, Poz. 1027 z późn. zm.). Umowa zawierana jest w drodze konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy). W przypadku zawierania umów w drodze konkursu ofert, konkurs składa się z części jawnej i niejawnej. Część jawna konkursu obejmuje między innymi ustalenie, które ze złożonych ofert spełniają warunki, o których mowa w artykule 146 pkt 3 ustawy (art. 142 ustęp 1 i 2 ustawy). Artykuł 146 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców, których niespełnianie daje podstawę do odrzucenia oferty na podstawie artykułu 149 ustęp 1 pkt 7 ustawy. Warunki, jakim odpowiadać powinna oferta świadczeniodawców w przypadku zawierania umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, ustalone zostały w zarządzeniu nr 62/2009/DSOZ, wydanym 2 listopada 2009 roku przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie artykułu 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z § 10 ustęp 4 w/w zarządzenia poradnia specjalistyczna świadczeniodawcy powinna być "czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20 [...]". Złożona w postępowaniu oferta skarżącej wskazywała, iż poradnia czynna będzie: - w poniedziałek, w godzinach od 17:00 do 19:00; - we wtorek, w godzinach od 7:00 do 11:00 i od 16:00 do 20:00; - w czwartek, w godzinach od 15:00 do 19:30. Zarówno komisja konkursowa oceniająca oferty, jak i organy obu instancji uznały, że we wskazanym wyżej zakresie oferta skarżącej nie spełniała warunków określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ, w związku z czym podlega ona odrzuceniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że warunkiem, jaki spełniać powinna oferta jest dostępność poradni przez trzy odrębne dni w tygodniu roboczym, po minimum 4 godziny w każdym z tych dni. Zdaniem skarżącej, z określenia, którym posłużył się Prezes NFZ w zarządzeniu ("trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie") nie wynika, że poradnia dostępna powinna być przez trzy różne dni w tygodniu, w każdym z tych dni po 4 godziny. Zdaniem skarżącej wymóg wynikający z zarządzenia spełniony jest także w przypadku, gdy dwa czterogodzinne okresy pracy poradni zostaną skumulowane w tym samym dniu tygodnia (w przypadku oferty złożonej przez skarżącą- we wtorek), wynikający z zarządzenia wymóg określa wyłącznie minimalna dostępność poradni. W rzeczywistości z oferty skarżącej wynikało, że poradnia dostępna ma być trzy razy w tygodniu (w trzy różne dni). Co więcej - gdyby przyjąć za zasadną przedstawioną przez organy interpretację § 10 ustęp 4 zarządzenia - minimalna dostępność poradni powinna obejmować przynajmniej 12 godzin w tygodniu. Tymczasem zgodnie z ofertą złożoną przez skarżącą poradnia czynna miała być łącznie 14 godzin tygodniowo, a więc w wymiarze szerszym, niż wymagany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego - art. 149 ust. 1 pkt 7 w związku z artykułem 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i § 10 ustęp 4 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 62/2009/DSOZ z 2 listopada 2009 roku - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że oferta skarżącej nie spełnia warunków określonych w w/w zarządzeniu i w związku z tym podlega odrzuceniu; - naruszenie przepisów postępowania - to jest artykułu 138 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie artykułu 135, 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz artykułu 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (decyzji numer [...] wydanej [...] stycznia 2011 roku przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe poglądy i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą o świadczeniach ", świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia (zwany dalej "Funduszem") zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 154 ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, i wydaje decyzję administracyjną w sprawie, która podlega natychmiastowemu wykonaniu. Prowadząc postępowanie w ll instancji Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz skontrolować prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z przepisów art. 154 ust. 1 i 4 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego Skarżącego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I Instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (Skarżącej) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Funduszu. Natomiast odnosząc się merytorycznie do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w skardze skierowanej do WSA, należy stwierdzić, co następuje. Oferta składana w prowadzonym przez Fundusz postępowaniu o zawarcie umowy podlega przepisom obowiązujących aktów prawnych, w tym kodeksowi cywilnemu i traktowana jest jako oświadczenie oferenta, za którego treść ponosi on pełną odpowiedzialność. Fundusz udostępnia świadczeniodawcom na równych zasadach wszystkie materiały i informacje dotyczące prowadzonego postępowania. Dla postępowań toczących się w roku 2010, a dotyczących umów zawieranych na lata 2011-12 i 2013, opisano powyższe szczegółowo w zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. zwanym dalej narządzeniem 73/2009/DSOZ, ze zm. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r., Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zwanym dalej "zarządzeniem 49/2010/DSOZ" oraz w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy o zawarcie której ubiegał się Skarżący, w zarządzeniu Nr 62/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Skarżąca była przez Fundusz traktowana jako podmiot, który zna obowiązujące przepisy i jest świadomy, jak przebiega postępowanie konkursowe, z uwagi na fakt, że do składanej oferty załączył "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczyła m. in., że: - zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania; - zapoznała się i akceptuje ogólne warunki umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 81, poz. 484); - zapoznała się i akceptuje wzory umów, - dane przedstawione w ofercie i oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym. Skarżąca, jak każdy oferent miała dostęp do przepisów prawa i zarządzeń Prezesa NFZ. Należy podkreślić, że w ogłoszeniu o konkursie zawarto wyszczególnienie przepisów prawnych obowiązujących w postępowaniu, a ich treść była dostępna na stronach internetowych Centrali i Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skarżąca była zatem zobowiązana do zapoznania się z nimi. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dni 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz § 10 ust. 4 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 62/2009/DSOZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zwanego dalej zarządzeniem 62/2009/DSOZ, poprzez bezpodstawne w ocenie Skarżącego przyjęcie, iż oferta nie spełnia warunków określonych w zarządzeniu 62/2009/DSOZ. Należy wskazać, iż zgodnie z orzecznictwem, istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem podstawą legitymacji procesowej strony jest przepis prawa materialnego wskazujący na interes prawny. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny, lecz realny w dacie stosowania prawa. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. W postępowaniu dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich będących skutkiem ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres odpowiada celom ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w regulaminie pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasadniczy zarzut skargi polega na kwestionowaniu poglądu zawartego w decyzji Dyrektora OW NFZ, iż świadczeniodawca nie spełnił warunku określonego w par. 10 ust. 4 Zarządzenia 62/2009/DSOZ, który brzmi: "Harmonogram, o którym mowa w ust. 1 powinien spełniać następujące warunki: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20, chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni, odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń". W odniesieniu do tej kwestii Sąd uznał, iż Skarżąca w istocie nie spełniła powyższego warunku, bowiem harmonogram pracy przedstawiony w formularzu ofertowym, w części VI formularza - harmonogram dostępności profilu medycznego/zakresu, przedstawiał się następująco: - poniedziałek 17:00 - 19:00 - (2h) - wtorek 7:00 - 11:00 - (4h) i 16:00 - 20:00 - (4h) - czwartek 15:00 - 19:30 - (4h 30 min.). Zgodnie ze wskazaną powyżej definicją spełniania warunków harmonogramu poradnia specjalistyczna winna być czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, jako powszechnie rozumiany zwrot, określający trzy odrębne dni w tygodniu roboczym po minimum 4 godz., w każdym z tych trzech odrębnych dni. Skarżąca wskazała trzy odrębne dni w tygodniu, niemniej w jednym z nich, tzn. poniedziałek wykazała jedynie dwie godziny robocze a nie 4 godz., jak wymagane jest omawianą definicją. Jednocześnie nie można zgodzić się z tezą podniesioną w uzasadnieniu skargi, iż wykazany w ofercie harmonogram wtorku, jest pracą dwa razy w tygodniu. Słusznie uznał Fundusz, iż sytuację tę należy zakwalifikować jako pracę wykonywaną przez jeden dzień w tygodniu w dwóch terminach godzinowych: przedpołudniowych i popołudniowych i w istocie nie spełniającą powyżej sformułowanego warunku. Sąd uznał za nietrafny zarzut naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach, bowiem m. in. art. 149 ustawy o świadczeniach w swojej treści kierowany jest właśnie do oferty lub oferenta niespełniającego wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Ta przyczyna odrzucenia oferty ze względów praktycznych ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu prezesa NFZ. Oferent w przypadku niespełnienia któregoś z wymogów zarządzenia Prezesa, określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń określonego rodzaju, otrzymuje pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia. Nadto Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo przy uchyleniu decyzji umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zarzut powyższy jest nietrafny. Organ odwoławczy słusznie wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ wykonał swój obowiązek dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji". Reasumując, w złożonej skardze strona skarżąca nie wykazała nieprawidłowości w działaniach organu administracji I i II instancji, a także nie wykazała, iż wskazane żądania są zasadne. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.