VI SA/Wa 1825/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] marca 2015 r. w miejscowości B. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował A. J., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem ziemi, w imieniu i na rzecz P. sp. j. [...] z siedzibą w K. (dalej "skarżąca" lub "spółka"). W wyniku dokonanych pomiarów ustalono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 22,5 t na podwójnej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 4,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 25%), - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 35,7 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 2,7 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 11,56%). W związku z powyższym naruszeniem [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Od decyzji WITD spółka złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ" lub "organ odwoławczy"). GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), dalej "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260), dalej "u.d.p.", § 3 ust. 1 pkt 8, § 5 ust 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 305), dalej "rozporządzenie MI", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WITD. Spółka wniosła skargę na decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd"). Zaskarżonej decyzji zostało zarzucone naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w oparciu o pomiar dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu wykonany urządzeniem, które nie jest do tego przystosowane, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Spółka wskazała, że wagi [...], których użyto podczas kontroli, nie były przystosowane do ustalania ewentualnego przekroczenia nacisków osi pojazdów wieloosiowych (w tym czteroosiowych) oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Na potwierdzenie czego powołała się na opublikowaną w dniu 26 marca 2012 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej "NIK") informację o wynikach kontroli ochrony dróg przed niszczeniem przez przeciążone pojazdy. W podsumowaniu wyników kontroli NIK negatywnie ocenił organizację i prowadzenie przez WITD kontroli ważeniowych z uwagi na brak ich ciągłości i ograniczona wiarygodność pomiarów. Wskazał również, że z instrukcji użytkowania i świadectwa homologacji wag [...] typu [...] wynika, że nie zapewniają one możliwości prowadzenia prawidłowych pomiarów masy całkowitej pojazdów. Ponadto, z wyjaśnienia Głównego Urzędu Miar z kwietnia 2011 r., z których wynika, że wagi [...] nie powinny być stosowane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, a wynik takiego ważenia (poprzez sumowanie nacisków na osie) może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, wymagający sprawdzenia na innych urządzeniach. Mając powyższe na uwadze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2835/15, Sąd oddalił skargę. WSA w Warszawie stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, miejsce ważenia legitymowało się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów, wagi miały świadectwo legalizacji, a kierowca podpisał protokół kontroli. WSA w Warszawie podzielił stanowisko GITD, że podmiot dokonujący przewozu pojazdem nienormatywnym nie miał stosownego zezwolenia, zaś odpowiedzialność przewoźnika polega na dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz braku wpływu na powstałe naruszenie. Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe (załadowca, a nie skarżąca będąca przewoźnikiem), jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczenia towaru nie były w ocenie Sądu okolicznościami istotnymi z punktu widzenia uwolnienia się przez skarżącą od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Od wyroku WSA w Warszawie skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA"). NSA wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5638/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że Sąd wadliwie przyjął, że organy prawidłowo ustaliły masę całkowitą pojazdu. Bowiem istota sporu sprowadza się do tego, że skarżąca kwestionowała dopuszczalność ustalenia masy całkowitej pojazdu przy użyciu jednej pary wag [...]. Spółka powoływała się w zakresie tego zarzutu na stanowisko NIK i treść instrukcji użytkowania wag, z których wynikało, że nie zapewniają one możliwości sprawdzenia prawidłowej masy całkowitej pojazdów. NSA wskazał, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zastosowane do pomiaru kontrolnego w rozpoznawanej sprawie wagi, przy użyciu zastosowanego do pomiaru sposobu ważenia mogły służyć do ustalenia masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, co nie zostało w ogóle ocenione ani przez sąd ani przez organ odwoławczy. Jak wskazał NSA, w ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając powyższe uwagi dotyczące niepełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, tj. technicznej możliwości ustalania przez jedną parę wag typu [...] masy całkowitej pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań co do podniesionych w skardze zarzutów, przypomnieć należy, iż przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." zdanie pierwsze przewiduje, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Artykuł 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20.09.2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Przyjęty model postępowania odwoławczego w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że przepis art. 190 p.p.s.a. nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdą art. 153 i 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Drugi z przepisów w interesującym dla sprawy zakresie stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Takie rozumienie wskazanych wyżej przepisów art. 141 § 4, art. 153 i 190 p.p.s.a. oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Należy jednak mieć na uwadze, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (wyrok NSA z 5.11.2010 r., II GSK 861/09, LEX nr 746284, por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Lex 2016, pkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający ponownie sprawę Skarżącej w przedmiocie kary pieniężnej, związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5638/16, którego motywy i wskazówki co do dalszego postępowania zostały przytoczone wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stwierdził przy ponownym rozpoznaniu sprawy, okoliczności powodujących utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasatoryjnym i po kontroli sądowej zaskarżonej decyzji uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jako zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia, art. 7, art. 77, art.80 i art. 107 § 1 Kpa co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, od etapu złożenia odwołania poprzez treść skargi do Sądu I instancji sprowadzała się do tego, że skarżąca kwestionowała dopuszczalność ustalenia masy całkowitej pojazdu przy użyciu jednej pary wag [...]. Skarżąca powoływała się w zakresie tego zarzutu na stanowisko Naczelnej Izby Kontroli i treść instrukcji użytkowania wag, z których wynikało, że wagi te nie zapewniają możliwości sprowadzenia prawidłowej masy całkowitej pojazdów. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarzut ten był o tyle istotny, że skoro ustawa nałożenie kary i jej wysokość uzależnia od wyników kontroli (wyników ważenia), to takie ustalenia warunkujące zastosowanie określonej sankcji w postaci kary pieniężnej nie mogą budzić żadnych wątpliwości odnośnie prawidłowości ich przeprowadzenia. Należy bowiem podkreślić, że w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia, a jeśli wątpliwość w tej kwestii jest podnoszona, to rzeczą organu jest wykazać jej niezasadność przy pomocy dostępnych środków dowodowych (zob. wyroki NSA z 8 września 2015 r. II GSK 1833/14, z 9 grudnia 2016 r. sygn. II GSK 938/15 publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się świadectwa legalizacji wag, i nie jest w sprawie sporne, że zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego, co do zasady wagi takie mogą być użyte do pomiaru masy całkowitej pojazdu, jednakże zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia jest nie to, czy organy przy ważeniu pojazdu posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia posiadające odpowiednie legalizacje i certyfikaty zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem, a mianowicie czy zastosowane do pomiaru kontrolnego w rozpoznawanej sprawie wagi, przy użyciu zastosowanego do pomiaru sposobu ważenia mogły służyć do ustalenia masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Kwestia ta nie została w ogóle przez organ odwoławczy rozważona mimo, że skarżąca już w odwołaniu powołała się na świadectwo homologacji wag i instrukcję obsługi (pkt 2.5.), które nie przewidywały pomiaru masy całkowitej takiego pojazdu, jak pojazd czteroosiowy przy użyciu jednej pary wag, zalecała zaś w takim przypadku użycie do pomiaru czterech wag. W ocenie Sądu dokonane w tym zakresie ustalenia organów administracji powołujących się na znajdujące się w aktach sprawy: świadectwo legalizacji wag, zdolność wag do dokonywania pomiarów z pominięciem innych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności instrukcji użycia wag oraz świadectwa homologacji, jest niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia, iż w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia masy całkowitej pojazdu przy użyciu jednej pary wag, jak twierdzi organ. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że co prawda instrukcja użycia wag, którymi przeprowadzono pomiary nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jednak dokument ten może i powinien być brany pod uwagę, jako środek dowodowy w procesie ustalania, czy uzyskany wynik ważenia jest rzetelny i nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA z 29 października 2018 r. sygn. II GSK 2931/16, z 19 maja 2016 r., II GSK 51/15, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, przedwczesna jest ocena zasadności zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 140aa ust. 4 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i ust. 1a pkt 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy przewóz dotyczył więc ładunku sypkiego. Jak wyżej wskazano, kwestia przekroczenia masy całkowitej nie została należycie zbadana. Dopiero prawidłowe ustalenie, czy została przekroczona dopuszczalna masa całkowita, zgodnie z art. 140aa ust. 4 pkt 2 pozwoli na zastosowanie kary pieniężnej za przekroczenie nacisku osi. Z uwagi na to, że trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązany był do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd dotyczącą niepełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, tj. technicznej możliwości ustalania przez jedną parę wag typu [...] masy całkowitej pojazdu.