VI SA/Wa 1829/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2018 r.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego P. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. T. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako "Krajowa Komisja", "organ odwoławczy" lub "organ II Instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też jako "komisja kwalifikacyjne" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającą nadania Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej (dalej też jako "specjalność"). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a.") oraz art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 1725, dalej też cyt. jako "u.s.z."). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Skarżący wnioskiem z dnia 29 stycznia 2018 roku zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie mu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej. Wśród załączników znajdowała się również decyzja Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2004 r. o nadaniu Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z jej treści wynikało, że uprawniają one Skarżącego do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie. Komisja na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2018 roku stwierdziła, że wśród załączonych przez Skarżącego do wniosku dokumentów brakuje takich, które potwierdzałyby odbycie przez niego praktyki w specjalności inżynieryjnej drogowej. Dlatego też organ I instancji wystosował do Skarżącego wezwanie celem uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. W odpowiedzi Skarżący wyjaśnił, że z informacji uzyskanej pocztą elektroniczną od Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wynikało, iż z uwagi na posiadanie przez niego uprawnień w zakresie odpowiadającym specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie (według stanu prawnego obowiązującego w dacie nadania uprawnień), w jego przypadku zastosowanie znajdzie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, uzyskanie uprawnień budowlanych w danej specjalności do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymaga: a) ukończenia studiów drugiego lub pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, b) odbycia odpowiednio półtorarocznej lub trzyletniej praktyki na budowie. W kontekście pierwszej z wymienionych przesłanek, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Izby Inżynierów Budownictwa ustaliła, że Skarżący odbył studia na Wydziale [...] na kierunku [...], w specjalności inżynieria budowlana i uzyskał dyplom magistra inżyniera w 2000 r. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że dla ubiegania się o uprawnienia budowlane w danej specjalności do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń muszą być spełnione łącznie dwa warunki, tj. odpowiednie wykształcenie i odbycie odpowiedniej praktyki zawodowej na budowie. Weryfikacja odbytej praktyki zawodowej dokonywana jest na podstawie udokumentowanych i szczegółowo zestawionych wpisów zawartych w zbiorczym zestawieniu odbytej praktyki zawodowej, opatrzonych podpisem osoby kierującej praktyką. Po zbadaniu przedstawionych dokumentów komisja kwalifikacyjna stwierdziła, iż pomimo wezwania, zawierającego wytyczne odnośnie wymaganych danych zawartych w zbiorczym zestawieniu odbytej praktyki na budowie, przysłane przez Skarżącego dokumenty nie zawierają zbiorczego zestawienia odbytej praktyki zawodowej na budowie. Dlatego też organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 14. ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, umożliwiających ubieganie się o uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej drogowej, albowiem nie udokumentował w sposób prawidłowy odbytej praktyki zawodowej. Komisja kwalifikacyjna podkreśliła, że w związku powyższymi ustaleniami, odstąpiła od badania pozostałych przedłożonych przez Skarżącego dokumentów. Od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2018 r. Skarżący wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zarzucając między innymi nieuzasadnione odstąpienie od zastosowania przepisu art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowalne. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2018 r. Zaznaczyła, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozbieżność stanowiska organu I instancji i Skarżącego, co do konieczności odbycia przez niego praktyki zawodowej na budowie. Wskazała w uzasadnieniu, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym materialno-prawną podstawę zwolnienia z obowiązku odbycia praktyki zawodowej jest przepis art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że "Do osób ubiegających się o nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń, posiadających uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w tej specjalności, nie stosuje się przepisów ust. 3 pkt 1 lit. b i c, pkt 3 lit. b lub pkt 5 lit. b i c.". Organ odwoławczy zauważył, że Skarżący legitymuje się decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Wskazał, że powyższa decyzja została wydana pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 z późn. zm.). W myśl § 5 ust. 3d zacytowanego rozporządzenia, uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniają również do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie. Stąd też w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. w części określającej zakres nadanych uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wskazano również zakres czynności, który odpowiada uprawnieniom budowlanym w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, nie zmienia to faktu, że na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Skarżący nabył uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które uprawniają do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie, nie uzyskał zaś osobnych uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej. Zdaniem organu II instancji, Skarżący uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie uzyskał jako swego rodzaju dodatek do uprawnień konstrukcyjno-budowlanych bez konieczności odbycia standardowej praktyki zawodowej wymaganej w "normalnym trybie", tj. w przypadku ubiegania się o uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej. Dlatego też te dodatkowe uprawnienia nie są tożsame z decyzją nadającą uprawnienia w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. organ odwoławczy przyjął, że Skarżący posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i stosownie do dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane mógłby się ubiegać na podstawie tego przepisu o nadanie uprawnień bez konieczności odbycia praktyki w tej specjalności, a więc w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a nie drogowej. Organ, dokonując interpretacji art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, odwołał się także do wykładni celowościowej. Uznał, że ustawodawca w art. 14 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ma przede wszystkim na uwadze uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie uzyskane po odbyciu praktyki wymaganej w art. 14 ust. 3 pkt 2, 4 i 6 tej ustawy. W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy jest zwolnienie z obowiązku odbycia praktyki osób, które odbyły już praktykę, o której mowa w art. 14 ust. 3 pkt 2, 4 i 6 ustawy - Prawo budowlane, a nie osób posiadających już uprawnienia uzyskane bez odbycia ww. praktyki, tj. osób posiadających uprawnienia nabyte dodatkowo, niejako przy "okazji" nadania innych uprawnień. Inaczej mówiąc ratio legis art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane polega na zwolnieniu z obowiązku odbycia praktyki zawodowej osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń właśnie z tego powodu, że odbyły już one praktykę w danej specjalności w związku z uzyskaniem uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w tej specjalności. W konsekwencji zwolnienie z obowiązku odbycia tej praktyki osób, które nabyły uprawnienia w ograniczonym zakresie bez odbycia praktyki określonej w art. 14 ust. 3 pkt 2, 4 i 6 byłoby sprzeczne z celem art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku odbycia praktyki zawodowej wymaganej dla osób ubiegających się o uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanym bez ograniczeń w specjalności drogowej. Organ na podpowiedzenie swego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1003/07. Na powyższą decyzję Krajowej Komisji, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu, do wydania w rozsądnym terminie decyzji o nadaniu uprawnień, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji o i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił: - nieuznanie posiadania przez niego uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie nadanych decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., - naruszenie przepisów prawa polegające na niezastosowaniu art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji zastosowaniu art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. b ww. ustawy, pomimo posiadanych przez Skarżącego uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie.  W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa nadania Skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej z uwagi na nielegitymowanie się przez Skarżącego odpowiednią praktyką na budowie. Istotnie, zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane od osób ubiegających się o nadanie uprawnień budowlanych w danej specjalności bez ograniczeń wymagane jest nie tylko ukończenie studiów drugiego lub pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności (ppkt a), ale i odbycie odpowiednio półtorarocznej lub trzyletniej praktyki na budowie (ppkt b). Jednakże ze spełnienia warunku udokumentowania praktyki zawodowej zwolnione są osoby ubiegające się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń, posiadające już uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w tej specjalności (ust. 5 art. 14 ustawy - Prawo budowlane). Uwzględniając powyższe unormowania dla zastosowania w danym przypadku przepisu art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, podstawową kwestią jest określenie zakresu posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3185/13). W niniejszej sprawie zakres uprawnień posiadanych przez Skarżącego wynika z treści decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku i obejmuje on również uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie. Dlatego też, w ocenie Skarżącego, ubiegając się o nadanie mu uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej, jest on zwolniony z wymogu udokumentowania praktyki zawodowej, na podstawie dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże organ kwestionując powyższe stanowisko Skarżącego uznał, że tylko osoba, która nabyła uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej w ograniczonym zakresie, w trybie aktualnie obowiązującego brzmienia art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, posiada uprawnienie do uzyskania uprawnień w tej specjalności bez ograniczeń, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 14 ust. 5 cyt. ustawy a więc już bez odbycia odpowiedniej praktyki w wymiarze przeznaczonym właśnie dla uzyskania uprawnień bez ograniczeń. Organ wyłącza natomiast prawo do skorzystania z trybu uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, co do osób, które, jak Skarżący, nabyły te uprawnienia w ograniczonym zakresie, na podstawie przepisu § 5 ust. 3d wspomnianego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. Sąd nie podziela jednak zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska, zgodnie z którym, uzyskanie przez Skarżącego uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, w trybie przewidzianym w § 5 ust. 3d Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wyłącza możliwość uzyskania przez niego, w trybie art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, uprawnień budowlanych bez ograniczeń w tej specjalności z pominięciem udokumentowania odpowiedniej praktyki. Wbrew bowiem stanowisku organu, z przepisów ustawy – Prawo budowlane, nie sposób przyjąć, aby różnicowała ona w jakikolwiek sposób charakter uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w zależności od trybu ich nabycia. Do takiej konkluzji prowadzi bowiem argumentacja organu, wprowadzająca w istocie pozaustawowe rozróżnienie uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, wyodrębniając kategorię osób, które nie uzyskały "osobnych" uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, od tych, które takie osobne uprawnienia uzyskały. Jednocześnie organ wprost przyznaje, co nie jest kwestionowane, że zakres tych uprawnień jest tożsamy. Zatem bez względu na to, czy dana osoba uzyskała je jako rozszerzenie głównych uprawnień (np. konstrukcyjno–budowlanych), czy też, w oparciu o dyspozycję art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, jako osobne uprawnienia tylko w danej specjalności, ich zakres jest taki sam. Nigdzie w ustawie nie przewidziano przy tym wyłączenia dla osób dysponujących, jak Skarżący, uprawnieniami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, do skorzystania ze ścieżki rozszerzenia zakresu tych uprawnień w trybie art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, z uwagi na to, że nabyły je na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów a nie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy, które to przepisy nie obowiązywały w dacie uzyskania przez Skarżącego stosownych uprawnień budowlanych. Jeżeli ustawodawca zamierzałby dokonać takiego zawężenia możliwości nabycia uprawnień budowlanych bez ograniczeń, jedynie do osób, które uzyskały je w danej specjalności w ograniczonym zakresie w trybie art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy, to wprowadziłby takie zastrzeżenia do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, czego nie uczynił. Zatem, wbrew stanowisku organu, dla skorzystania przez Skarżącego z trybu uregulowanego w art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w celu nabycia uprawnień budowlanych w specjalności drogowej bez ograniczeń, nie ma znaczenia, że nabył je w ograniczonym zakresie ze względu na uzyskanie uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń a nie uzyskał osobnych uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej mostowej. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nie wprowadza bowiem zawężenia dla jego zastosowania jedynie dla tych osób, które uzyskały stosowne uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym, poprzez spełnienie przesłanek ujętych w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, lecz wskazuje jedynie, że z tej opcji mogą skorzystać osoby, które posiadają już uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w danej specjalności. To zatem posiadanie uprawnień a nie sposób ich uzyskania determinuje możliwość zastosowania zwolnienia z wymogu odbycia praktyk, ujętego w art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Brak jest również, w ocenie Sądu, podstaw do doszukiwania się racji organu w drodze wykładni celowościowej przepisu art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Nie jest wiadomym, dlaczego, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy jest zwolnienie z obowiązku odbycia praktyki osób, które odbyły już praktykę, o której mowa w art. 14 ust. 3 pkt 2, 4 i 6 ustawy - Prawo budowlane, a nie osób posiadających już uprawnienia uzyskane bez odbycia ww. praktyki, tj. osób posiadających uprawnienia nabyte dodatkowo, niejako przy "okazji" nadania innych uprawnień, skoro ani ustawa nie przewiduje takich ograniczeń, ani takiego stanowiska nie sposób znaleźć chociażby w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364), mocą której w art. 14 został dodany ustęp 5. Pamiętać należy, że przyjęcie takiej wykładni stałoby wprost w sprzeczności z wykładnią językową art. 14 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, podczas, gdy w prawie publicznym, do którego zalicza się prawo budowlane, prymat wykładni językowej wynika przede wszystkim z potrzeby zapewnienia realizacji zasady pewności stanu prawnego i związanej z nią zasady zaufania, wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarówno organy stosujące przepisy, jak i podmioty, na które nakłada się obowiązki, czy którym przyznaje się uprawnienia, powinny na podstawie brzmienia ustawy wiedzieć, w jaki sposób kształtować swoje postępowanie. Oczywiście, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141), nie oznacza to, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Takiego uzasadnienia organ w swej decyzji nie przedstawił, apriorycznie przyjmując zasadność prezentowanej przez siebie wykładni celowościowej. Nie jest nadto przekonujące powołanie się przez organ na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1003/07, gdyż w sprawie tej kluczowym było stwierdzenie, że skarżącemu przysługiwało pełnienie samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót, a także uprawnienie do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000m³, które nie mogło być utożsamiane z samodzielną funkcją projektanta. Problem ten ogniskował się bowiem wokół oceny konsekwencji wpływu na zakres uprawnień zamiany pojęcia "w budownictwie osób fizycznych" na pojęcie "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3". W niniejszej sprawie z podobną zmianą terminologii nie mamy do czynienia. Jednocześnie, mając na uwadze, że zakres uprawnień posiadanych przez Skarżącego wynika z treści ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 roku, nie sposób pominąć zasady trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje wydane w konkretnym stanie prawnym obowiązują w zakresie, w jakim zostały wydane i późniejsze zmiany prawne nie mają wpływu na ich zakres. W demokratycznym państwie prawa zasadą jest również, że przepisy prawa nie mogą mieć mocy wstecznej. O zakresie uprawnień danej osoby decyduje więc treść orzeczenia stwierdzającego nabycie tych uprawnień. Co więcej, w orzecznictwie podkreśla się, że nabycie uprawnień budowlanych pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych (tak też Joanna Smarż, "Uprawnienia budowlane, pozwolenie na budowę, trwałość decyzji administracyjnych, ochrona praw nabytych. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15"). Wobec stwierdzenia powyższego naruszenia przepisów prawa materialnego, koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej przez nią w mocy decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2018 r. W toku ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego o nadanie mu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej, organ pierwszej instancji uwzględnić musi, że Skarżący, legitymujący się uprawnieniami budowlanym w ograniczonym zakresie, w tej właśnie specjalności, zwolniony jest od wymogu udokumentowania praktyki zawodowej w wymiarze przewidzianym w art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach sądowych postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.