VI SA/Wa 1831/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M .K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr BP.[...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 - zwanej dalej prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - zwanej dalej udp), po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej. W dniu [...] czerwca 2013 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości K. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J.B., który wykonywał przejazd z ładunkiem wody mineralnej w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.K. prowadzącego działalność gospodarczą C. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego umieścił w decyzji datę wcześniejszą aby nie narazić się na zarzut strony o przekroczeniu terminów. Podkreślono, iż pojazd nie przekroczył dopuszczalnej masy całkowitej. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wskazał, iż definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 ust. 35a prd. Pojazd nienormatywny według ustawowej definicji jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. W dniu kontroli pojazdem członowym kierował J.B., który wykonywał przejazd z ładunkiem wody mineralnej w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.K. prowadzącego działalność gospodarczą C. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk pojedynczej osi napędowej 10,8 t (po odjęciu dopuszczalnego błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonego w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 0,8 t. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 udp po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. W przepisie art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Droga krajowa nr [...] na odcinku opisanym w decyzji, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t. Stosownie do ust. 3 art. 41 udp drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Organ wskazał, iż w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się również przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd. Według art. 140aa ust. 4 prd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. W rozpatrywanym przypadku przewożono ładunek podzielny w postaci wody mineralnej, które nie są ani ładunkiem sypkim ani drewnem. Nie znajduje więc zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd. Organ wskazał, iż przepis art. 61 prd wyraźnie określa obowiązki w zakresie przewozu ładunku. Przepis ten był i jest skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Zatem także podmioty wykonujące przejazdy mają obowiązek przestrzegania nakazów płynących z normy prawnej określonej w art. 61 prd. Brzmienie ust. 1 tegoż artykułu stanowi, iż ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Treść ust. 2 i 3, 5 art. 61 prd jasno wskazuje, że ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia lub wywoływaniem nadmiernego hałasu. Ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. Przepis art. 61 prd nie określa sposobów działania jakie powinny podejmować osoby odpowiedzialne za załadunek, lecz określa do jakiego załadunku nie można dopuścić. Powyższe regulacje wyznaczają zbiór zakazów i nakazów, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby nie doszło do nienormatywności pojazdu. Nie dostosowanie się do nich przesądza o braku należytej staranności jak również o wpływie na powstałe naruszenie, bowiem świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M.K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego: - art.140 aa ust. 3 pkt 2, art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania wobec załadowcy pomimo jego ewidentnej odpowiedzialności za wadliwe rozmieszczenie ładunku. 2. Przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty podnosząc, twierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia, jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący podkreślił, że pojazd nie przekroczył dopuszczalnej masy całkowitej oraz zakwestionował twierdzenia organu, iż na przewóz wymagane było zezwolenia kategorii IV. Ponadto w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący podtrzymał stanowisko podkreślając, iż nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Zakwestionował również sposób ważenia pojazdów i nacisku na osie dokonywany przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć treść zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektor Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Zgodnie z art.140aa ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2012.1137 ze zm.) nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1.okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W przedmiotowej sprawie organy orzekając o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot wykonujący przejazd powołały okoliczności faktyczne i przepisy stanowiące podstawę wymierzenia przedmiotowej kary, nie rozważyły jednak w prawidłowy sposób wynikających z przytoczonego przepisu okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony postępowania, pomimo iż skarżący konsekwentnie w toku prowadzonego postępowania jak i w skardze podnosił, że kierowca nie miał wpływu na rozmieszczeniu towaru na naczepie samochodu. Organ obszernie wskazał jak należy rozumieć użyte w ustawie pojęcia należytej staranności oraz braku wpływu na powstanie naruszenia. Jednak nie odniósł tych wywodów do okoliczności niniejszej sprawy. Organ nie wyjaśnił, więc w sposób jednoznaczny czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego przeciwko skarżącej spółce na podstawie art.140aa ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Niezależnie od powyższego organ powinien odnieść się do jeszcze jednej kwestii, mianowicie pomiaru nacisku osi w niniejszej sprawie dokonano za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C/II. Zasady użytkowania urządzeń określają ich producenci, co potem jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zarówno w świadectwach homologacji, certyfikatach zatwierdzenia typu oraz świadectwach legalizacji. W aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów, mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o świadectwo homologacji (w aktach sprawy jest jedynie kserokopia deklaracji zgodności) i instrukcję użytkowania wag SAW 10 C/II, opracowaną przez producenta. W związku z tym nietrafne są wywody zawarte w zaskarżonej decyzji zmierzające do wykazania, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i rzetelnie przedstawiły motywy wydanych decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w załączniku do protokołu kontroli. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.