VI SA/Wa 1833/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych oddala skargę Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2006 r. przeprowadziło kontrolę w P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N., wpisanej w dniu [...] stycznia 2005 r. do rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych, zgodność złożonych przez przedsiębiorcę oświadczeń ze stanem faktycznym i zgodność wykonywanej działalności z zakresem wpisu w rejestrze. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], Ministerstwo poinformowało spółkę P., że przedłożone podczas kontroli dokumenty w postaci: decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczącej spełnienia wymagań przewidzianych do magazynowania wyrobów alkoholowych, zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz opinii przeciwpożarowej z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanej przez przedsiębiorstwo U., nie potwierdzają zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym. Jednocześnie wezwano kontrolowaną spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni zaświadczeń komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska które stwierdzałyby, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, przepisach sanitarnych i o ochronie środowiska. W wezwaniu zaznaczono, że ww. dokumenty powinny być wystawione przed dniem złożenia wniosku. W odpowiedzi – pismem z dnia 1 lutego 2007 r. – spółka podała, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. była wydana dla C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M., od której to kontrolowana wynajmowała pomieszczenia magazynowe z przeznaczeniem na skład podatkowy w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych. Również składając oświadczenie o posiadanym zaświadczeniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska spółka opierała się na dokumentacji wystawionej dla spółki C. Dodatkowo kontrolowana uzyskała we własnym zakresie stosowne zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2005 r. Natomiast opinię przeciwpożarową uzyskano od podmiotu zaleconego przez Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w Ż. Jednocześnie spółka oświadczyła, że z dniem [...] stycznia 2007 r. zakończyła działalność w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych na terenie Wolnego Obszaru Celnego w M. Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. Ministerstwo zawiadomiło spółkę P. o wszczęciu postępowania dotyczącego zakazu wykonywania przez spółkę działalności gospodarczej w zakresie rozlewu wyrobów spirytusowych. Natomiast dnia 3 marca 2007 r. wpłynął do Ministerstwa wniosek spółki z dnia 20 lutego 2007 r., o wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych – z dniem 20 lutego 2007 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, spółka stwierdziła, że w dniu składania wniosku o wpis do rejestru – to jest dnia [...] stycznia 2005 r. posiadała wszystkie dokumenty potrzebne do uzyskania zezwolenia, na uzasadnienie czego powtórzyła argumenty z pisma z dnia 1 lutego 2007 r. Zaznaczyła również, że w związku z zaprzestaniem działalności w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych skierowała wniosek o wykreślenie ze stosownego rejestru. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakazał P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. Jako podstawę prawną wskazał art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, że we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych spółka złożyła niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spełnianiu warunków wymaganych do wykonywania podjętej działalności. W chwili składania wniosku o wpis do rejestru spółka nie posiadała wszystkich wymaganych dokumentów. Brak było bowiem zaświadczeń komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stwierdzających, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, w przepisach sanitarnych i o ochronie środowiska. Spółka nie przedstawiła tych dokumentów zarówno w trakcie działań kontrolnych ani na wezwanie organu. Natomiast dokumenty przedstawione przez spółkę w trakcie kontroli nie potwierdzały zgodności zawartego we wniosku o wpis oświadczenia ze stanem faktycznym. Spółka nie posiadała dokumentu dotyczącego spełnienia wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, wydanego przez właściwego komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. nie dotyczyła działalności gospodarczej objętej wnioskiem. Z kolei zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostało wydane dnia [...] stycznia 2005 r., to jest po złożeniu wniosku o wpis do rejestru. Spółka P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. zakazującą wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów alkoholowych. We wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagała się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Twierdziła, że w sytuacji, gdy złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru, na organie ciążył - wynikający z art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 35 § 2 k.p.a. - obowiązek niezwłocznego wykreślenia wpisu. Nie było więc podstaw do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności objętej wpisem, a postępowanie w tym przedmiocie powinno być umorzone. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zakazującą spółce P. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem wszczęto w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2006 r. Wniosek spółki o wykreślenie z rejestru wpłynął do organu w toku tego postępowania i wobec tego nie mógł być uwzględniony, gdyż pozbawiłoby to organ możliwości zastosowania art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i prowadziłoby do obejścia prawa. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek strony o wykreślenie z rejestru został rozpatrzony niezwłocznie po zakończeniu postępowania w przedmiocie zakazu wykonywania działalności. Z tego wywodził, że nie doszło do prawa, w tym art. 35 k.p.a. Na powyższą decyzję spółka P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz rozstrzygnięcie o kosztach. Zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 1w związku z art. 65 oraz art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również naruszenie procedury, to jest art. 8, 9, 11, 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. Powtórzono argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszące się do obligatoryjności wykreślenia wpisu w przypadku złożenia przez podmiot wpisany do rejestru stosownego wniosku. Ponadto wskazała, że złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o wykreślenie z rejestru nie może być postrzegane w kategoriach obejścia prawa. Organ zaś nie miał w takiej sytuacji obowiązku stosowania art. 71 cytowanej ustawy. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawierało jednostronną argumentację organu i jedynie pobieżnie odnosiło się do podniesionych przez spółkę argumentów, przez co nie spełniało wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. i naruszało zasady wyrażone w art. 9 i 11 k.p.a. Natomiast zaniechanie wykreślenia spółki z rejestru niezwłocznie po wypłynięciu wniosku w tym przedmiocie stanowiło naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej takie działanie organu stanowiło dodatkowo naruszenie zasady szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. oraz zasady zaufania z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury stwierdził, że do wskazanych przez skarżącą naruszeń nie doszło. Decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a ich uzasadnienia wskazują fakty, na których oparto się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie w postępowaniu zachowane zostały ustawowe terminy, określone w art. 35 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania sprawy była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymująca w mocy uprzednio wydaną decyzję przez ten sam organ z dnia [...] kwietnia 2007 r., zakazująca P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych. Skarżąca spółka rozpoczęła działalność gospodarczą na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej pod nr [...] w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych, prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanego w dniu [...] stycznia 2005 r. W celu dokonania wpisu w tym rejestrze spółka złożyła odpowiedni wniosek z dnia [...] stycznia 2005 r. wraz z dwoma oświadczeniami. W pierwszym z nich podała, między innymi, że w dniu złożenia wniosku posiadała zaświadczenie komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stwierdzające, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, sanitarnej i o ochronie środowiska. W drugim, iż dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru są zgodne z prawdą oraz zapewnienie o spełnianiu warunków wymaganych do podjęcia zamierzonej działalności. Złożenie tych oświadczeń było jednym z warunków rozpoczęcia zamierzonej działalności, określonej jako działalność regulowana [art. 21 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o napojach spirytusowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1362 ze zm.) – obowiązującej na dzień złożenia wniosku], co wynikało z art. 24 ust. 2 pkt 6 oraz ust. 3 tej ustawy. Analogiczny wymóg w tym zakresie nakłada obecnie obowiązująca ustawa z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestrze i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych (Dz. U. Nr 208, poz. 1539) w art. 6 ust. 2 pkt 6 i ust. 4. Powołany przepis art. 24 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o napojach spirytusowych stanowił, iż wniosek o wpis do rejestru powinien zawierać oświadczenie, że przedsiębiorca w dniu złożenia wniosku: a) nie zalega z należnościami wobec Skarbu Państwa oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, b) posiada zaświadczenie o niekaralności, o którym mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2, c) posiada zaświadczenia komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stwierdzające, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, sanitarnych i o ochronie środowiska. Zgodnie natomiast z ust. 3 ww. przepisu wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że: 1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych są kompletne i zgodne z prawdą; 2) znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych, określone w ustawie z dnia 13 września 2002 r. o napojach spirytusowych.". Spółka złożyła wymagane oświadczenie, którego weryfikacji dokonała kontrola przeprowadzona w grudniu 2006 r. przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku której stwierdzono niezgodność oświadczenia o spełnieniu wymagań do podjęcia rozpoczętej działalności gospodarczej. Po kontroli skarżąca złożyła dwa wyjaśnienia w tej sprawie: w dniu 5 lutego 2007 r. i w dniu 13 marca 2007 r. Według ustaleń organu administracji, dokonanych w wyniku kontroli oraz na podstawie powyższych wyjaśnień spółki, złożone oświadczenie nie były zgodne ze stanem faktycznym. Jak bowiem przyznała skarżąca i co zostało potwierdzone wynikami kontroli, zamiast zaświadczenia komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, w dniu złożenia oświadczenia posiadała opinię przeciwpożarową Przedsiębiorstwa U. Opinia ta, jak twierdziła skarżąca, była poprzedzona konsultacją z Komendantem Powiatowej Straży Pożarnej w Ż., co nie zmienia jednak faktu, iż nie było to zaświadczenie komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, wymagane przez przepis art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 13 września 2002 r. o napojach spirytusowych. Dwóch pozostałych, wymaganych do podjęcia działalności dokumentów – zaświadczenia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska – spółka również nie posiadała. Jak bowiem ustalił to organ administracji, co przyznała skarżąca, dokumenty te były wystawione dla innego przedsiębiorcy. Fakt, iż spółka wynajmowała pomieszczenia od podmiotu, na którego dokumenty te figurowały, nie można poczytać za spełnienie wymagań, które nakładał przepis art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. c) ustawy o napojach spirytusowych. Z językowej bowiem wykładni tego przepisu wynika, iż to przedsiębiorca zamierzający rozpocząć gospodarczą działalność regulowaną, w dniu złożenia wniosku powinien zaświadczenia te posiadać, a nie inny podmiot, którego wniosek nie dotyczył. Skarżąca spółka złożyła wniosek o rozpoczęcie przedmiotowej działalności gospodarczej wyłącznie we własnym imieniu, a nie wspólnie z przedsiębiorcą, dla którego zaświadczenia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zostały wydane. Tym samym nie mogła powoływać się na te dokumenty jako na własne. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestrze i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych Minister wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych w przypadkach określonych w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz w przypadku cofnięcia przez właściwego dla podatnika naczelnika urzędu celnego zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego. Właściwym w tym zakresie przepisem, powołanej wyżej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), jest art. 71 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym. Oświadczenie, o jakim mowa w art. 65 tej ustawy to oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, które określał na dzień złożenia wniosku, między innymi, art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. c) ustawy o napojach spirytusowych. Z ustaleń organu administracji wynika, iż w dniu złożenia wniosku spółka wymaganych warunków nie spełniała. Przepis art. 71 ust. 1 nakłada na organ administracji obowiązek wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej przez podmiot, który złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym. Jest to zatem decyzja związana, której wydanie nie zależy ani od uznania organu administracji ani od podjętych działań formalnych przez przedsiębiorcę po złożeniu wniosku o wpis do rejestru. O ile bowiem złożenie przez przedsiębiorcę wymaganego przy składaniu wniosku o wpis do rejestru działalności regulowanej oświadczenia o spełnieniu wymagań określonych ustawą o napojach spirytusowych było warunkiem procesowym, to spełnienie tych wymagań w dacie złożenia wniosku stanowiło materialną przesłankę konieczną dla rozpoczęcia tej działalności gospodarczej. Wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej jest jedynie konsekwencją (następstwem) decyzji o zakazie jej wykonywania. Stąd nie można łączyć żądania spółki, opartego na art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, o wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej, z decyzją o zakazie wykonywania tej działalności, gdyż są to dwa odrębne postępowania administracyjne. W związku z tym organ administracji, w przypadku stwierdzenia podstaw do wydania decyzji w trybie art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest w tym postępowaniu związany ewentualnym wnioskiem strony, opartym na art. 73 ww. ustawy o wykreślenie w rejestrze, gdyż zakończenie wykonywania określonej działalności gospodarczej, w sytuacji powstałej na skutek zaistnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 ww. ustawy, nie następuje z woli przedsiębiorcy lecz w wyniku stwierdzenia przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej naruszenia prawa przez podmiot wpisany do tego rejestru. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.