VI SA/Wa 1838/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] maja 2013 r., którą nałożył na W. K. (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych za wykonywanie przez niego przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), dalej u.d.p. Jako podstawę skarżonej decyzji podano m.in. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie dróg, a także art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), dalej u.t.d. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2013 r. na drodze ekspresowej [...] w miejscowości B. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód marki I. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący. Powodem zatrzymania był fakt, że w trakcie przejazdu zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) po pobraniu danych z bazy elektronicznego poboru opłat, wykazał brak opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Na tą okoliczność wygenerowany został incydent z bramownicy nr [...] z [...] maja 2013 r., z godziny [...], o numerze [...]. Na podstawie wydruku z tachografu cyfrowego ustalono natomiast, że pojazdem w tym czasie kierował skarżący. Ustalono też, że dla ww. pojazdu w tym samym dniu - [...] maja 2013 r., na tej samej drodze ekspresowej, na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. system elektronicznego poboru opłat zarejestrował drugie naruszenie dotyczące nieuiszczenia opłaty elektronicznej, tj. o godzinie [...], przy czym obydwa odnotowane naruszenia nie występowały w ramach jednego i ciągłego przejazdu. Bramownica nr [...], która zarejestrowała naruszenie o godzinie [...] znajduje się bowiem na drodze na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. jadąc w kierunku G. (na fragmencie ww. odcinka: F. – B.), a bramownica nr [...], która zarejestrowała incydent tego samego dnia o godzinie [...], znajduje się na tym samym odcinku ww. drogi, jednakże w przeciwnym kierunku (na fragmencie B. – F.). Na tej podstawie organ ustalił, że skarżący w dniu [...] maja 2013 r. dopuścił się odrębnych naruszeń, podlegających załatwieniu w osobnych postępowaniach i osobnymi decyzjami administracyjnymi. W trakcie kontroli ustalono także, że na szybie czołowej ww. pojazdu znajdowało się urządzenie viaBox przeznaczone do poboru opłaty elektronicznej, oraz że dopuszczalna masa całkowita tego pojazdu przekraczała 3,5 t. W toku kontroli skarżący wyjaśnił, że nie zorientował się, w którym momencie wyczerpały się środki na koncie systemu viaToll. Poinformował przy tym, że wszelkimi czynnościami związanymi z obowiązkiem wnoszenia opłat elektronicznych zajmuje się właściciel pojazdu, zatem on nie czuje się winny zaistniałego naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął wobec skarżącego z urzędu postępowanie administracyjne odnośnie naruszenia mającego miejsce dnia [...] maja o godzinie [...] i decyzją z [...] maja 2013 r. - na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., nałożył na W. K. karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych z uwagi na to, że droga krajowa, po której poruszał się skontrolowany pojazdu została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia w sprawie dróg krajowych, a tym samym skarżący korzystając z ww. drogi publicznej, miał obowiązek uiścić opłatę elektroniczną (art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.), czego nie uczynił. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i o zmniejszenie nałożonej na niego kary pieniężnej, powołując się na bardzo trudną sytuację materialną i osobistą. W uzasadnieniu podkreślił, że do ww. naruszenia doszło na skutek niedopatrzenia, nie zaś w wyniku celowego działania, zmierzającego do złamania prawa. Podał, że sytuacja ta miała charakter wyjątkowy, informując przy tym, że środki na koncie viaToll zostały uzupełnione niezwłocznie po powzięciu wiadomości o ich wyczerpaniu. Do wniosku załączył potwierdzenie dokonania wpłaty środków na konto viaToll. Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, wezwał Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. - podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, a w szczególności do wskazania czy opłata za ww. przejazd została uiszczona. W odpowiedzi Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. wyjaśnił, że opłata elektroniczna za ww. przejazd nie została uiszczona, gdyż stan salda konta użytkownika w systemie o godzinie [...] wynosił 0 złotych i zostało ono doładowane dopiero o godzinie [...] kwotą 200 złotych. Nadto wskazano, że bramownica, która owo naruszenie zarejestrowała działała prawidłowo, użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox, zaś umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Na potwierdzenie tej informacji przesłano wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika. Organ, celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zapisów w nadesłanym wykazie operacji, dnia [...] października 2013 r. przesłuchał w charakterze świadka Kierownika Centrum Obsługi Klienta Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., który wyjaśnił, że nieścisłości arytmetyczne w owym wykazie operacji wynikały z faktu, iż saldo przedstawia stan środków na koncie użytkownika w momencie przejazdu pod bramownicą. Świadek wskazał, że sytuacja, kiedy stan środków na koncie nie ulega zmianie dla kilku następujących po sobie, w krótkim czasie przejazdów, jest naturalnym i prawidłowym działaniem systemu. Jest to związane z faktem, że fizycznie obciążenie salda umowy następuje po przesłaniu informacji z bramownicy do systemu centralnego, co może powodować nieznacznie opóźnienia w zmniejszeniu salda. O przesłuchaniu tym skarżący został poinformowany w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że z protokołu kontroli, wyjaśnień podmiotu odpowiedzialnego oraz protokołu przesłuchania świadka, a także z samych wyjaśnień skarżącego bezsprzecznie wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. o godzinie [...] to skarżący dopuścił się ww. naruszenia, tj. przejazdu po drodze, na której pobiera się opłaty elektroniczne, bez uiszczenia tej opłaty. Przywoławszy treść art. 5 ust. 1 u.d.p. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. organ wskazał, że niewywiązanie się przez kierującego pojazdem z obowiązku uiszczania opłaty, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. skutkuje wymierzeniem mu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych. W ocenie GITD fakty podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia ww. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów więc przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy. W sprawie nie ma dowodu, że nieuiszczenie opłaty było wynikiem błędu w funkcjonowaniu znajdującego się w ww. pojeździe urządzenia viaBox, bądź samego systemu viaToll. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że za stwierdzone naruszenie odpowiedzialność powinien ponieść właściciel pojazdu, GITD wskazał, że w sytuacji powzięcia wątpliwości co do faktu uiszczenia opłaty elektronicznej kierujący pojazdem nie powinien był poruszać się po płatnych odcinkach dróg krajowych. Mógł np. wykonywać przejazd inną drogą, która nie była drogą płatną, lub też mógł powstrzymać się od dalszej jazdy, wyjaśnić sytuację i doprowadzić do stanu, który umożliwiłyby mu wniesienie prawidłowej opłaty za ten przejazd. GITD podniósł również, że trudna sytuacja finansowa i materialna skarżącego nie jest istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy i nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości uzależnienia nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia wymaganej opłaty od sytuacji rodzinnej, czy majątkowej kierującego pojazdem. Nadto ustawodawca nie przewidział też możliwości miarkowania wysokości samej kary pieniężnej w zależności od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez kierującego pojazdem samochodowym. GITD pouczył przy tym skarżącego, że zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) może on wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, z wnioskiem o umorzenie należności w całości bądź części, odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenie całości lub części należności na raty. Jednakże jest to odrębne postępowanie administracyjne., zaś GITD nie jest organem właściwym w tym przedmiocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wiesław Krajewski zarzucił: 1. rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym, a ustaleniami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy zawartymi w decyzji o nałożeniu kary; 2. organ nakładając karę nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący stwierdził, że w dniu kontroli na koncie viaBox były wolne środki finansowe, jak również, iż zamontowane w ww. pojeździe urządzenie viaBox zawsze działało poprawnie i w dniu kontroli nie przesyłało żadnej informacji dotyczącej niskiego salda, czy braku środków. Na potwierdzenie tych faktów załączył raport z salda konta, z którego jego zdaniem jasno wynika, że konto to zostało zasilone dnia [...] kwietnia 2013 r. kwotą 200 złotych. Po podliczeniu wszystkich opłat od dnia zasilenia konta, włączając również kwotę 11,82 złotych za przejazd pojazdu w dniu kontroli stwierdził, że łączna suma środków wynosiła 180,24 złotych. Wobec na koncie pozostała wystarczająca ilość środków pieniężnych, aby powrócić na bazę. Podniósł, że z dostępnych informacji wynika, że bramownice naliczające opłaty nie zawsze działają w poprawnie, co potwierdzają w tej sprawie zeznania świadka, który wyjaśnił, iż powstają "nieznacznie opóźnienia w zmniejszeniu salda umowy". Skarżący powołując się na treść art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. stwierdził, że jako kierowca ww. pojazdu nie miał żadnego wpływu na powstanie przedmiotowego naruszenia oraz że dochował "należytej staranności w realizacji czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego". Ponadto odwołał się do swojej bardzo trudnej sytuacji materialnej i wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu w Warszawie z 10 marca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2645/13) kara za brak opłacenia e-myta ma charakter prewencyjny - ma odstraszać kierowców przed popełnieniem kolejnego naruszenia, a nie być kolejnym źródłem wpływu do budżetu państwa. Kary za nieuiszczenie e-myta zostały przez Rzecznika Praw Obywatelskich uznane za niewspółmiernie wysokie do popełnionego naruszenia i obecnie tę sprawę rozpatruje Trybunał Konstytucyjny. W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 16 lipca 2014 r. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne: "Czy art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 260) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP". Postanowieniem z 6 października 2014 r. Sąd podjął niniejsze postępowanie, gdyż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 10 września 2014 r. (sygn. P 36/14) umorzył postępowanie w sprawie ww. pytania prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2 nakładają - w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., jeżeli jest ono wymagane oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k u.d.p., są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Z protokołu kontroli wynika, że dnia [...] maja 2013 r. odnotowano brak opłaty elektronicznej za następujące przejazdy wykonywane przez skarżącego, a mianowicie: a. o godzinie [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. (na fragmencie ww. odcinka: F. – B.), bramownica nr [...], wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia o drogach krajowych (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 1837/13); b. o godzinie [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) (na fragmencie B. – F.) bramownica nr [...], wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia o drogach krajowych (sprawa niniejsza). W tym miejscu należy wyjaśnić, że w dniu kontroli powyższy odcinek drogi – tj. G. (z obwodnicą G.) – J. był wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d. do rozporządzenia w sprawie dróg. Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 października 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej umieszczono ww. odcinek drogi ekspresowej [...] w załączniku nr 1 pkt 12 lit. f. (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263). Zdaniem Sądu organ niewłaściwie zakwalifikował ww. "incydenty", tj. o godzinie [...] oraz o godzinie [...], jako dwa odrębne przejazdy, za które wymierzył oddzielne karę w wysokości po 3.000 złotych. Wspomniane przejazdy odbyły się bowiem na tym samym odcinku tj. G. (z obwodnicą G.) - J. Według oceny Sądu nieuprawniony jest przyjęty przez organ sposób rozumienia ww. przepisów, pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn, polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic, znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty, nawet w sytuacji gdy dotyczy to drogi tzw. powrotnej. Wykładnia językowa przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne stosowanie dowolnej, a zwłaszcza rozszerzającej wykładni tego rodzaju przepisu. Jednocześnie Sąd zauważa, że z art.13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz z powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej wynika, że karę 3.000 złotych nakłada się; • na kierującego pojazdem samochodowym, • za przejazd po drodze krajowej • bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to, że za każdy odrębny odcinek drogi krajowej wymieniony w ww. rozporządzeniu powinna być uiszczona stosowna opłata elektroniczna. Tak więc w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 u.d.p. drogowym nakładając na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tym samym odcinku tej samej drogi krajowej. Dlatego też wydane decyzje nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt 2 Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a.