VI SA/Wa 1841/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. wniosku H. S. A. z siedzibą w Ł. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie VI SA/Wa 1841/07 ze skargi G. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanowił: odmówić dopuszczenia H. S. A. z siedzibą w Ł. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1841/07 w zakresie dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi "G." S.A. w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: G. S.A. z siedzibą w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W zaskarżonym postanowieniu Prezes URE zawarł stanowisko jako wierzyciel wobec zarzutów skarżącego będącego zobowiązanym zgłoszonych przez niego w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekwowany przez Wojewodę [...], na wniosek Prezesa URE, obowiązek określony został w postanowieniu Prezesa URE z dnia [...] października 2001 r. nr [...] i polegał na podjęciu i kontynuowaniu przez G. S.A. dostaw energii elektrycznej dla H. S.A. w Ł. na warunkach określonych w umowie sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych Nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2001 r. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego H. S.A. powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o dopuszczenie jej do udziału w powyższym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż nie powinien budzić wątpliwości fakt, że wynik niniejszego postępowania sądowego dotyczyć będzie jej interesu prawnego. Była ona bowiem beneficjentem postępowania egzekucyjnego toczącego się wobec zobowiązanego, czyli G. S.A. i posiadała bezpośredni interes prawny w tym, aby postanowienie z dnia [...] października 2001 r., będące podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego, było wykonywane zgodnie z jego treścią H. S.A. podkreśliła, iż przekazanie przez ustawodawcę postanowień wydanych w trybie art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne na drogę postępowania administracyjnego opartego o konstrukcję dwupodmiotową (wierzyciel - organ, który wydał postanowienie oraz zobowiązany - adresat postanowienia, na którym spoczywa obowiązek wykonania świadczenia niepieniężnego) nie może oznaczać pozbawienia ochrony prawnej rzeczywistego wierzyciela czyli podmiotu, wymienionego w postanowieniu, na rzecz którego zobowiązany powinien wykonać obowiązek. Przeciwna interpretacja stałaby w sprzeczności z nakazem prokonstytucyjnej wykładni norm prawnych, wynikającym m.in. z hierarchicznej nadrzędności ustawy zasadniczej nad ustawami zwykłymi. Wnioskodawca powołał przy tym wyrok NSA z dnia 10 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1234/92, w którym stwierdzono, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego powinno przysługiwać osobie, która posiadała przymiot strony w postępowaniu orzekającym. Przyjęcie bowiem innego rozwiązania, to jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia, do kategorii podmiotów występujących w obrębie ustawy egzekucyjnej, to jest "wierzyciela" i "zobowiązanego", prowadziłoby wprost do zniweczenia celów tej ustawy. H. S. A. podkreśliła, iż odpis postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. został również przesłany pełnomocnikowi H. S.A., co należałoby tłumaczyć faktem, że Prezes URE uznał H. S.A. za podmiot mający interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Kolejnym podnoszonym przez H. S.A. argumentem przemawiającym za zasadnością dopuszczenia jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym był fakt złożenia przez G. S.A. wniosku o zawieszenie postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] [...] Wydział Cywilny, wszczętego pozwem H.S. A. przeciwko G. S.A. i Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez Prezesa URE) o odszkodowanie. Konieczność zawieszenia postępowania cywilnego wynikała bowiem z prejudycjalnego charakteru rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Zarówno skarżący, jak i organ odnosząc się do wniosku H.S. A. stwierdzili, że jest on nieuzasadniony i nie zasługuje na uwzględnienie. Prezes URE podkreślił przy tym, iż nie uznał H. S. A. za stronę postępowania egzekucyjnego, ale jedynie przesłał jej do wiadomości swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaznaczył, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt OSK 519/04 samo doręczenie korespondencji nie powoduje nabycia uprawnień strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1841/07, wydanym na posiedzeniu niejawnym, odmówił H. S.A. z siedzibą w Ł. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi "G." S.A. w G. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie, w którym podniosła, iż wbrew twierdzeniom Sądu wykazała w sposób wyczerpujący, istnienie po jej stronie interesu prawnego, uzasadniającego udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazała, że pojęcie interesu prawnego użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. jest szersze od pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Według skarżącej nie ma podstaw, aby w postępowaniu egzekucyjnym chronić interesy prawne węższego kręgu podmiotów, niż ma to miejsce w postępowaniu orzekającym. Zdaniem H. S.A., ustawodawca nie przewidział możliwości rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na posiedzeniu niejawnym. Według wnioskodawcy pomimo, iż rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w postaci postanowienia, to wymagało przeprowadzenia posiedzenia jawnego. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. W uzasadnieniu, nie odnosząc się do kwestii merytorycznych wskazał, iż stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie." W literaturze podnosi się, że termin "posiedzenie sądowe" jest określeniem o najszerszym znaczeniu, obejmującym zarówno rozprawę, posiedzenie jawne, jak i posiedzenie niejawne. Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że posiedzenia sądowe są co do zasady jawne. Przytoczona regulacja stanowi konkretyzację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym podkreślenia wymaga, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego stanowi wyjątek, który musi mieć podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. W wypadku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., następuje na posiedzeniu jawnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym, zatem zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Wskazując jednocześnie, iż zgodnie z dyspozycją art. 16 § 1 p.p.s.a. postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Kwestią zasadniczą, decydującą o możliwości dopuszczenia konkretnego podmiotu do postępowania sądowego było ustalenie, czy po jego stronie istnieje interes prawny, na który mogłoby oddziaływać orzeczenie zapadłe w zawisłej przed sądem administracyjnym sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny", użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania prawa lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać od organu administracji konkretnego zachowania. Istotą bowiem interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny to związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (M. Bogusz: Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997 r., s. 18 i nast.). Aby udowodnić istnienie interesu prawnego należy więc wykazać, w oparciu o normę prawa powszechnie obowiązującego jego indywidualność, konkretność i aktualność. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem immanentną cechą interesu prawnego pozostaje bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której jest budowany interes prawny, przy czym powiązanie takie musi istnieć pomiędzy organem prowadzącym postępowanie, a każdą ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają w tym przypadku znaczenia (wyrok NSA z 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05). Nie chodzi tu więc o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, lecz o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (np. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98 niepubl.). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, H. S.A. nie wskazała na istnienie żadnej normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa i obowiązki uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony. Zauważyć również należy, że zaskarżone przez "G. S.A. postanowienie Prezesa URE zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Wojewodę [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zaznaczyć także należy, iż w powołanej ustawie został jasno określony krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i krąg tych podmiotów jest ograniczony. Stronami tego postępowania są: zobowiązany, na którym ciąży wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, stanowiącej podstawę prawną prowadzonej egzekucji oraz wierzyciel, jako podmiot uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji organu administracji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do udziału w tym postępowaniu osób zainteresowanych wykonaniem nałożonego na zobowiązanego obowiązku. W postępowaniu egzekucyjnym inne osoby, poza zobowiązanym i wierzycielem, mogą brać udział jedynie wówczas gdy wyraźny przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym to dopuszcza. Sąd ponownie rozpoznając wniosek podkreślił, iż wnioskodawca wywodził interes prawny z przymiotu strony w postępowaniu orzekającym, poprzedzającym postępowanie egzekucyjne oraz spodziewanym wpływie rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie na orzeczenie sądu cywilnego w sprawie o odszkodowanie. Jednak Sąd uznał, iż krąg stron postępowania egzekucyjnego nie jest taki sam jak w poprzedzającym je postępowaniu orzekającym. Sąd nie podzielił również argumentu wnioskodawcy, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika przemawiało żądanie odszkodowania przez H. S.A. w postępowaniu cywilnym, solidarnie od skarżącego i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa URE. W ocenie Sądu, świadczyło to jedynie o istnieniu interesu faktycznego (finansowego), który może być chroniony w postępowaniu cywilnym, prowadzonym przed sądem właściwym do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Zdaniem Sądu, skoro H.S.A. nie wykazała, że wynik sprawy dotyczy jej interesu prawnego, brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SAB 129/00 podkreślono, iż stronami w postępowaniu egzekucyjnym są wierzyciel i zobowiązany, na którym ciąży wykonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy. Brak jest natomiast podstaw do udziału w tym postępowaniu - jako strony - osób zainteresowanych wykonaniem nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Na gruncie niniejszej sprawy nie można więc podzielić argumentacji wnioskodawcy, iż jego interes prawny wynika z szerokiego sformułowania pojęcia "interes prawny" w art. 28 k.p.a., rozumianego jako interes prawny oparty o normę prawa materialnego, bez względu na dziedzinę prawa, w której taka norma się znajduje. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.