VI SA/Wa 1842/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz R. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. K. (dalej też jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za użytkowanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 11190,00 złotych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o opłatach abonamentowych" lub "u.o.a." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267) - zwanej dalej "k.p.a.". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2013 r. przeprowadzona została przez pracowników Poczty Polskiej S.A. kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu "Przystań Rozewie" położonym w J. ul. [...] zajmowanym na potrzeby prowadzonej działalności przez skarżącego. Kontrola została przeprowadzona w obecności pracownika recepcji – A. L. W wyniku przeprowadzonej kontroli ujawniono w lokalu 20 sztuk odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Według oświadczenia A. L. – złożonego do protokołu, okres użytkowania odbiorników wynosił 1 miesiąc i są to urządzenia techniczne dostosowane do odbioru programu. Niezależnie od protokołu podpisanego przez A. L., złożył on oświadczenie w zakresie ilości odbiorników w pokojach, w których działalność gospodarczą prowadzi skarżący. Przy czym wskazał, że ich uruchomienie nie jest możliwe ze względu na to, że pokoje są zajęte przez gości. Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] listopada 2013 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...] nakazującą rejestrację dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającej opłatę za używanie dwudziestu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 11190, 00 zł. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników RTV oraz oświadczenia złożonego przez A. L. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił: - brak spełnienia wymogów art. 104 k.p.a., - naruszenie podstawowych zasad postępowań administracyjnych tj.: zasady działania na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a., zasady praworządności wynikającej z art. 7 k.p.a., zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady informowania stron wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady uczestnictwa stron w postępowaniu wynikającej z treści art. 10 k.p.a., - powoływanie się na nieistniejące fakty tj. składanie fałszywych oświadczeń. Mając na uwadze powyższe R. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W szczególności podnosił, że A. L. jest osobą nieznaną. Nadto załączył do odwołania umowę najmu odbiorników telewizyjnych z dnia [...] czerwca 2013 r., które zainstalował 1 lipca 2013 r. zaś w dniu 13 lipca 2013 r. dokonał rejestracji tych wypożyczonych odbiorników telewizyjnych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu, odwołując się do podstawy materialnej decyzji organu I instancji – art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o opłatach abonamentowych - w związku z art. 2 ust. 5 tej ustawy odniósł go do stanu faktycznego ustalonego na podstawie protokołu kontroli i oświadczenia A. L., który - zdaniem organu odwoławczego – uczestnicząc w kontroli w dniu [...] lipca 2013 r. dysponował wiedzą niezbędną dla ustalenia okoliczności faktycznych. Zwrócił uwagę, że oświadczenia A. L. nie były przez niego odwołane w toku postępowania. Brak jest zatem podstaw do odmowy jego wiarygodności w zakresie wyposażenia pokoi w odbiorniki telewizyjne, których możliwości techniczne umożliwiają odbiór programów. Organ odwoławczy ocenił, że A. L. będąc pracownikiem (pomocnikiem) właściciela kontrolowanego lokalu był rozeznany w funkcjonowaniu prowadzonej przez skarżącego działalności i świadomy celu kontroli. Jego zdaniem moc dowodową oświadczeń strony wzmacniają czynności podejmowane przez skarżącego po kontroli, czyli zarejestrowanie w dniu 13 lipca 2013 r. ujawnionych nie tylko 20 odbiorników telewizyjnych, ale dwudziestu czterech odbiorników. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że ustawodawca wskazując Pocztę Polską S.A. jako uprawnioną do przeprowadzania kontroli obowiązku rejestracji odbiorników nie wyposażył kontrolerów w ustawowe prawo do żądania dokumentów tożsamości od osób uczestniczących w kontroli ani oglądania pomieszczeń, w których zlokalizowane są odbiorniki, wbrew woli właściciela lokalu, czy osoby uczestniczącej w kontroli. Zwłaszcza w sytuacji, gdy obejrzenie pokoi nie było możliwe z powodu obecności gości hotelowych. Z tych też względów okoliczności dotyczące posiadania odbiorników i ich zdolności do natychmiastowego odbioru programu muszą się opierać na oświadczeniach wiedzy złożonych przez właścicieli kontrolowanych obiektów lub osób uczestniczących w kontroli. Ustalenie, czy odbiorniki znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu może dokonać się w drodze bezpośredniego sprawdzenia tej okoliczności lub ewentualnie w drodze oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli, przy czym informacja o tym fakcie musi znaleźć się w protokole z kontroli podpisanym przez kontrolujących i przez osobę uczestniczącą w kontroli. Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał, że powyższe wystarczy, aby w kontroli uczestniczyła osoba posiadająca wiedzę na temat ilości używanych przez stronę odbiorników RTV oraz okresu w jakim były one używane. Uczestniczący w kontroli A. L. składając oświadczenie, złożył precyzyjne oświadczenie wiedzy w zakresie niezbędnym do nałożenia przewidzianych przez ustawę o opłatach abonamentowych obowiązków. Ocenił, że treść składanych przez stronę oświadczeń wskazuje, że A. L. posiadał wystarczającą wiedzę na temat przedmiotu kontroli, zaś jego oświadczenia nie budzą wątpliwości organu z punktu widzenia ich zgodności z rzeczywistym stanem. Żaden przepis ustawy o opłatach abonamentowych nie wymaga, by w kontroli uczestniczył organ uprawniony do reprezentacji podmiotu kontrolowanego ani też, by ważność protokołu zależała od jego podpisu przez osoby wchodzące w skład takiego organu zgodnie z zasadami reprezentacji kontrolowanego podmiotu. Zdaniem organu II instancji decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] wydana przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w części ustalającej opłatę za używanie dwudziestu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 11 190,00 zł odpowiada prawu, skoro w dniu kontroli w lokalu zajmowanym przez stronę znajdowało się 20 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Ustalenie zatem opłaty za ich używanie jest uzasadnione. Skoro w dniu [...] lipca 2013 r. strona dokonała rejestracji 24 odbiorników telewizyjnych, co uszło uwadze organu I instancji, mimo że dysponował informacją w tym zakresie – zaskarżona decyzja w części dotyczącej nakazania rejestracji dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych wymagała uchylenia, a postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie umorzenia. Z treścią tej decyzji nie zgodził się R. K., który za pośrednictwem organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł w uzasadnieniu, że organ nie odniósł się do okoliczności, że osoba uczestnicząca w kontroli jest dla niego osobą nieznaną oraz do załączonej do odwołania umowy najmu. Ponadto wskazał, że zatrudniał osobę, która nazywa się nie A. L., lecz A. L. Skarżący w konsekwencji powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniósł, że w sposób wyczerpujący odniósł się do treści protokołu z kontroli oraz kwestii związanych z uczestnictwem w niej A. L.. Okoliczności uczestnictwa A. L. w kontroli strona nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania. W toku kontroli osoby biorące w niej udział składają oświadczenia wiedzy dotyczące przedmiotu kontroli. Ustawodawca nie wyposażył osób przeprowadzających kontrolę w prawo do żądania dokumentów tożsamości osób w niej uczestniczących, zatem opierają się na danych podawanych ustnie przez takie osoby. Twierdzenia osoby uczestniczącej w kontroli Strona skutecznie nie podważyła na żadnym etapie postępowania. Strona pierwotnie w odwołaniu stwierdziła, że osoba o nazwisku A. L. nie jest jej znana. Dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona podniosła, iż zatrudniała pracownika o nazwisku A. L., na powyższą okoliczność nie powołała się natomiast w odwołaniu. Analiza treści odwołania jednoznacznie wskazuje, że stronie znana była treść protokołu z kontroli. Dopiero na etapie odwołania zakwestionowała dokonane ustalenia podczas kontroli. Organ przyznał, że nie odniósł się do załączonej do odwołania kserokopii umowy najmu. Podniósł jednakże, że strona przedstawiając przedmiotową umowę nie sformułowała żadnych zarzutów ani twierdzeń. Tym niemniej zapisy zawarte w umowie pozostają w sprzeczności z twierdzeniami A. L. - osoby uczestniczącej w kontroli, który wyraźnie wskazał na miesięczny okres używania 20 odbiorników telewizyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podnoszone. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ I instancji – Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. – jak wynika z sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] r.: "w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] lipca 2013 r. o godz. 13:00 stwierdził, że strona nie wykonała obowiązku wynikającego z § 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 roku w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342) wobec czego: 1. nakazał rejestrację dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych, 2. ustalił opłatę za używanie dwudziestu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie (20 szt. 30 x 18,65 zł) = 11 190,00 PLN (jedenaście tysięcy sto dziewięćdziesiąt złotych 00/100). Powyższe rozstrzygnięcie oznacza, że zakres sprawy administracyjnej sprowadzał się do nałożenia – przez działający w zakresie swoich kompetencji organ administracji publicznej lub podmiot, któremu ustawowo przyznano taką kompetencję – obowiązku o charakterze administracyjno-prawnym podmiotowi niezwiązanemu organizacyjnie z organem. Obowiązek ten – oparty o normę prawa administracyjnego materialnego – sprowadzony został na gruncie decyzji organu I instancji do nakazania: rejestracji odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty z tytułu braku w dacie kontroli wykonania obowiązku rejestracji. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący zaskarżył odwołaniem całość powyższego rozstrzygnięcia, bowiem nie zgadzając się z dokonanymi ustaleniami kwestionował stan faktyczny stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji oczekiwać należało, że organ odwoławczy obejmie rozpoznaniem całość materii objętej zaskarżoną decyzją. Zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją: uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji 20 odbiorników telewizyjnych i umorzenie w tej części postępowania organu I instancji – nie obejmuje zaskarżonej całości sprawy. Rozstrzygnięcie nie obejmuje pkt 2 dotyczącego ustalenia opłaty 11 190 zł. W konsekwencji uznanie, że objęta skargą jest decyzja organu II instancji, dotyczyłoby rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Uchylenie jej zatem przez Sąd naruszałoby zasadę nie orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Należy bowiem zauważyć, że strona w odwołaniu powołuje się na nową okoliczność: najem odbiorników telewizyjnych z datą, która w dacie kontroli zachowuje termin do ich rejestracji. Organ odwoławczy nie ocenił tego dowodu i jego wpływu na rozstrzygnięcie. Nie odniósł się do zarzutu odwołania, a zatem nie rozpatrzył odwołania co do istoty sprawy, którą jest - co do zasady - odpowiedzialność administracyjna skarżącego. Tego rodzaju wadliwość procesowa skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji odwoławczej, ale na gruncie niniejszej sprawy powodowałoby to naruszenie zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z treści skargi, a wcześniej odwołania wynika zarzut bezpodstawności nałożonej opłaty. Organ odwoławczy problemem tym w ogóle się nie zajął, ograniczając rozstrzygnięcie do kwestii "nakazania rejestracji". W konsekwencji częściowe rozpoznanie odwołania musi odnieść skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, które powinny być rozumiane w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. O ile sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, o tyle ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie może dokonać pełnej merytorycznej kontroli instancyjnej w zakresie rozpoznania zarzutów odwołania, ponieważ ich istota nie została objęta rozstrzygnięciem, które w wydanym zakresie częściowym jest dla strony korzystne. Zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt dotknięty jest naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie nieważności, gdyż podyktowane to jest koniecznością ochrony obiektywnego porządku prawnego. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji odnosi bowiem taki skutek, że sprawa wraca do organu odwoławczego do rozpoznania odwołania. Z powyższych względów Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W pkt 2 orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach po myśli art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.