VI SA/Wa 1844/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 10 142 zł (dziesięć tysięcy sto czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 j.t. dalej k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...], w miejscowości J. (skrzyżowanie z ulicą [...]) - poprzez usytuowanie reklam oraz ogrodzenia działki nr [...] bez zgody zarządcy drogi oraz dokonania stosownych zgłoszeń utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r., podczas objazdu drogi krajowej nr [...], jednostka terenowa Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. - Rejon [...] stwierdziła nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscowości J. (skrzyżowanie z ulicą [...]), poprzez usytuowanie reklam oraz ogrodzenia działki nr [...] bez zgody zarządcy drogi oraz dokonania stosownych zgłoszeń. W dniu [...] grudnia 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne. Jednocześnie strona została wezwana do złożenia wyjaśnienia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych dotyczących nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] wymierzono inwestorowi [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 292.423,00 zł.  Organ odwołał się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi w postaci decyzji administracyjnej. Organ uznał, że strona zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...][...], w miejscowości J. (skrzyżowanie z ulicą [...]) - poprzez usytuowanie reklam oraz ogrodzenia działki nr [...] w terminie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. Zdaniem organu potwierdzeniem powyższego jest zgromadzona w toku postępowania dokumentacja, w tym m.in. notatka służbowa drogomistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Podkreślił również, że w piśmie z dnia [...] października 2009 r., na które powołuje się strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tutejszy organ nie wyraził zgody na wykonanie trwale związanego z gruntem ogrodzenia działki o nr ewid. [...]. Odwołując się do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organ wskazał, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wywodził, że zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Organ wskazywał, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu nie ulega zatem wątpliwości, że strona przed zajęciem pasa drogowego winna uzyskać wiążącą zgodę zarządcy drogi. Skoro strona nie uzyskała zgody zarządcy drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 karę pieniężną. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że strona zajmowała 943,3 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscowości J. (skrzyżowanie z ulicą [...]). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej. Organ zauważył również, że dokonane w toku postępowania ustalenia nie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem strony, która w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdziła istnienie przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto, podczas czynności zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym strona wyjaśniła, że powodem zwłoki w usunięciu ogrodzenia wraz z reklamami było niezrozumienie intencji Zarządcy drogi oraz oczekiwanie na wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie tychże elementów. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W.. Zarzuty skargi obejmowały: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ust. 1, ust. 12 pkt 2 i 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, dalej jako u.d.p.) polegającego na przyjęciu, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce z przekroczeniem czasu na jaki takie pozwolenie zostało wydane oraz wielkości zajętej powierzchni, w momencie gdy, pozwolenie takie zostało udzielone stronie bezterminowo, a wielkość zajętej powierzchni została zaakceptowana przez organ; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. zastosowania stawki wskazanej § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwane dalej "rozporządzenie") w momencie kiedy, w niniejszej sprawie zastosowana, jeśli w ogóle powinna być stawka z § 4 ust. 1 pkt 2) cytowanego Rozporządzenia, który to przepis odnosi się do obiektów budowlanych, o których mowa w § 1 pkt 3) Rozporządzenia; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - przyjęcie przez organ, że obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które w ocenie organu zajmowały pas drogowy były stale związane z gruntem, podczas gdy, zarówno fotografie znajdujące się w materiale dowodowym, wielkość oraz masa urządzeń, jak i łatwość z jaka zostały usunięte przedmiotowe obiekty prowadzi do wniosku, że nie mogły one zostać uznane za trwale związane z gruntem; - poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego ulicy bez ustalenia rzeczywistego przebiegu pasa drogowego oraz zajętej powierzchni i oparciu się jedynie na fotografiach oraz zapisach ewidencji gruntów z portalu internetowego mapy.geoportal.gov.pl, podczas gdy, winny zostać sporządzone urzędowe dokumenty geodezyjne określające zarówno linie graniczne pasa drogowego jak i miejsce usytuowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w celu bezspornego ustalenia linii granicznych tego pasa oraz wielkości zajętej powierzchni. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W opinii Sądu orzeczenie to pozostaje niezmiennie aktualne. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W przedmiotowej sprawie organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wymierzył "Panu B. D. H. [...] Sp. z o.o." karę pieniężną w wysokości 292.423 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi nr [...][...] działka ew. [...] będącej pasem drogowym w związku z ustawieniem reklam oraz ogrodzenia działki bez zgody zarządcy drogi. Organ wezwał do wykonania natychmiastowej rozbiórki w/w obiektów budowlanych i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego oraz zobowiązał Pana B. D. H. do uiszczenia w/w opłaty za zajęcie pasa drogowego na wskazane konto. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła [...] Sp. z o.o. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ nie dostrzegł, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. karę za zajęcie pasa drogowego wymierzono dwóm podmiotom: Panu B. D. H. - osobie fizycznej i [...] Sp. z o.o. - osobie prawnej. Organ w żaden sposób nie wskazał w jaki sposób doszedł do ustalenia, że zajęcia pasa drogowego dokonały te dwa podmioty. W decyzji z dnia [...] marca 2014 r. organ poza wskazaniem [...] Sp. z o.o. jako strony wnoszącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał jedynie, że kara została wymierzona tej spółce jako inwestorowi, zaś w dalszej części uzasadnienia decyzji posługuje się tylko pojęciem "strony". Również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano "Pana B. D. H. prowadzącego działalność [...] Sp. z o.o." (k. [...] akt adm.). Uznać zatem należy, że organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadający wskazanym wyżej zasadom postępowania administracyjnego, kto dokonał zajęcia pasa drogowego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych wywodził, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. Organ wskazywał przy tym, że organ ma zatem stwierdzić określony stan tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ stanął przy tym na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Tymczasem w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się wniosek [...] Sp. z o.o. o wyrażenie zgody na tymczasowe ogrodzenie działki ewid. [...] skierowany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opatrzony prezentatą tego organu z dnia [...] września 2009 r. W aktach znajdują się też pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. skierowane do [...] Sp. z o.o., w których organ ten "pozytywnie opiniuje przedłożony projekt tymczasowego zagospodarowania działki" i "zezwala na wykonanie... ogrodzenia działki o nr ewid. [...]", a także "nie wnosi zastrzeżeń do proponowanego tymczasowego zagospodarowania działki". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Sp. z o.o. powoływała się na pismo z dnia [...] października 2009 r. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że w piśmie tym nie wyraził zgody na wykonanie trwale związanego z gruntem ogrodzenia działki. W ocenie Sądu, organ w sposób niedostateczny w świetle powołanych zasad postępowania administracyjnego wyjaśnił również ten aspekt sprawy, tj. czy do zajęcia pasa drogowego istotnie doszło bez zezwolenia zarządcy drogi. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika aby wniosek [...] Sp. z o.o. został rozpoznany inaczej niż przez zajęcie stanowiska wyrażonego w pismach z dnia [...] października 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. organ winien zatem dokonać oceny całokształtu sprawy, w tym ustalenia czy zajęcie pasa drogowego zostało dokonane bez zgody zarządcy drogi również w świetle stanowiska wyrażonego w tych pismach. Rzeczą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, w tym ustalenie w oparciu o całokształt materiału dowodowego czy do zajęcia pasa drogowego doszło istotnie bez zezwolenia zarządcy drogi, a jeśli tak to kto dokonał tego zajęcia, odniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącej uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.