VI SA/Wa 1846/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Ż. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Ż. S. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. Barze K. w C. przy ul. W. - orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2004 r. skarżąca otrzymała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. ww. Barze K. w C.. W dniu 8 czerwca 2007 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie swojego teścia Z. B., wystąpiła do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z ww. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wyjaśnił, iż opóźnienie w opłacie wynikło z przyczyn od niego niezależnych, albowiem pod koniec maja 2007 r. był on chory na serce. Uzupełniając wniosek o przywrócenie terminu pełnomocnik skarżącej przy piśmie z dnia 12 czerwca 2007 r. przesłał do organu zaświadczenie lekarskie z dnia 31 maja 2007 r., potwierdzające, że z uwagi na chorobę serca w okresie od dnia 31 maja do dnia 6 czerwca 2007 r. był on niezdolny do pracy. Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. organ poinformował stronę skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. Barze K. w C.. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta C. - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia we wskazanym wyżej miejscu sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na dyspozycję przepisu art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) - wskazał, iż strona skarżąca dokonała wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z przedmiotowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w dniu 8 czerwca 2007 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w powołanym wyżej przepisie ustawy, który przewiduje jako termin wniesienia drugiej raty opłaty dzień 31 maja danego roku kalendarzowego. Prezydent Miasta C., powołując się na przepis art. 58 § 1 k.p.a. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, iż wspomniana regulacja kodeksowa odnosi się wyłącznie do terminów prawa procesowego i terminów dokonywania czynności procesowych. Organ podniósł, iż przepis art. 58 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość przywracania terminów, nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego. Zdaniem Prezydenta Miasta C. skoro termin opłacenia raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest terminem materialnym, a nie terminem procesowym, to nie może zostać przywrócony na zasadach określonych w k.p.a. W związku z tym organ I instancji stwierdził, iż wszczęte postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest bezprzedmiotowe, co w świetle przepisu art. 105 § 1 k.p.a. daje podstawę do umorzenia postępowania. W dniu 23 lipca 2007 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2007 r. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i nadanie biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia opłaty, skarżąca podniosła w uzasadnieniu, iż w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak jest regulacji prawnej w przedmiocie przywracania terminów w razie ich uchybienia. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji należy więc uznać, iż przepis art. 58 § 1 k.p.a., przewidujący przywracanie terminów, będzie miał zastosowanie w trybie analogii legis. W związku z tym strona skarżąca wniosła o dokonanie odpowiedniej wykładni przepisu art. 111 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r. i zastosowanie w konsekwencji normy zawartej w art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie strony zastosowana przez Prezydenta Miasta C. wykładnia przepisu art. 111 ww. ustawy jest mało racjonalna, a ponadto narusza cele ustawy i jest rażąco niesprawiedliwa. Skarżąca powołując się na dyspozycję przepisu art. 58 § 1 k.p.a. uznała, iż przesłanki do przywrócenia terminu zostały spełnione, albowiem uchybienie terminu spowodowane było nagłą chorobą pełnomocnika skarżącej, wynikającą z długotrwałego leczenia chorób serca i układu krążenia. Na dowód złego stanu zdrowia pełnomocnik skarżącej załączył do odwołania swoje karty informacyjne z Instytutu Kardiologii w W.. Zdaniem strony skarżącej fakt niedokonania opłaty za zezwolenie na sprzedaż alkoholu w terminie z uwagi na stan zdrowia nie powinien skutkować wygaśnięciem zezwolenia i ponoszeniem dodatkowych kosztów związanych z ponownym uzyskaniem zezwolenia oraz z zachowaniem okresu, po jakim można wystąpić o ponowne zezwolenie. Jest to krzywdzące dla strony postępowania. Według skarżącej uzyskanie zezwolenia winno podlegać ochronie jako prawo nabyte i nie powinno skutkować tak drastycznymi sankcjami w tej konkretnej sprawie. Skarżąca stwierdziła, iż jest to przykład nierównego traktowania podmiotów, a tym samym przejaw dyskryminacji. Powołując się na przepisy zakazujące dyskryminacji i nierównego traktowania, w tym na art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. II Konstytucji Europejskiej - strona skarżąca stwierdziła, iż czuje pokrzywdzona przez odmowę załatwienia sprawy administracyjnej uzasadnionej szczególnymi okolicznościami (nagła choroba), co w konsekwencji narusza jest swobodę działalności gospodarczej. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż w niniejszej sprawie brak jest negatywnych przesłanek wymienionych w art. 105 k.p.a., w szczególności brak jest przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W tej sytuacji skarżąca uznała, iż należało sprawę załatwić merytorycznie, przywracając termin lub oddalając wniosek o przywrócenie terminu, a nie umarzając postępowanie administracyjne. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle przepisu art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wnoszona na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Według organu z przeprowadzonego postępowania wynika, iż skarżąca wniosła drugą ratę stosownej opłaty w dniu 8 czerwca 2007 r., czyli z naruszeniem ustawowego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podniosło, iż termin wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest terminem ustawowym, a nie terminem ustalanym decyzją administracyjną. Ma on charakter terminu zawitego i nie podlega przywróceniu. W tej sytuacji SKO uznało, iż organ I instancji nie ma kompetencji w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia ww. opłaty, gdyż nie ma tu zastosowania przepis art. 58 § 1 k.p.a., który odnosi się do terminów prawa procesowego i nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego. W dniu 24 września 2007 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi II instancji pominięcie kwestii, które strona podniosła w odwołaniu. Strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - stwierdziła, iż zastosowana przez organy obu instancji interpretacja przepisu art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest mało racjonalna, naruszająca cel ustawy i rażąco niesprawiedliwa. Zdaniem strony skarżącej przepis art. 58 § 1 k.p.a. będzie miał zastosowanie w drodze analogii do przywracania terminów uiszczania opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 58 § 1 k.p.a. z uwagi na chorobę pełnomocnika. Ponadto skarżąca podtrzymała swoje stanowisko odnośnie braku przesłanek do zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uznała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. narusza zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Ż. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2007 r. - nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 105 § 1 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności postanowień art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia charakteru terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o przywrócenie którego skarżąca wniosła, a mianowicie, czy jest on terminem procesowym, czy też terminem materialnym. W związku z tym zauważyć należy na wstępnie, iż w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje to, w jakim miejscu został on zamieszczony, czy też, w jakim okresie został wprowadzony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986 r., z. 12, poz. 194). Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują przepisy art. 58-60, zawarte w rozdziale 10 tej ustawy. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56). W tej sytuacji należy jednoznacznie stwierdzić, iż instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Charakteru przywracalnego nie mają natomiast terminy prawa materialnego (podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, teza 1. do art. 58 § 1 k.p.a. i cyt. tam m.in. wyrok NSA z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2337/94, niepublik.). Ponadto wskazać należy, iż w literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 321; stanowisko to znajduje potwierdzenie również /w:/ wyroku NSA z dnia 28 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 2334/96). W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z udzielonego jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z przepisem art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wnoszona na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżąca wniosła drugą ratę stosownej opłaty za korzystanie z udzielonego jej w 2004 r. zezwolenia dopiero w dniu 8 czerwca 2007 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu. Ustalając charakter prawny terminu wskazanego w art. 111 ust. 7 cyt. ustawy, należy dodatkowo wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 18 ust. 12 pkt 5 omawianej ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 ustawy. W świetle brzmienia wskazanego wyżej przepisu art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uznać należy, iż na wygaśnięcie zezwolenia nie ma wpływu, czy opóźnienie to było zawinione, a także przyczyny uchybienia. W tej sytuacji Sąd uznał, iż termin wskazany w art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 962/06). W związku z powyższym należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to - zgodnie z tym, co zostało przedstawione powyżej - organ ten zobowiązany był - działając na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - mocą decyzji administracyjnej umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wszak wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego nie może być rozpoznawany w oparciu o przepis art. 58 k.p.a., albowiem instytucja przywrócenia terminu, regulowana tym przepisem, służy jedynie przywracaniu terminów prawa procesowego. Skoro zatem brak było podstaw do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 58 k.p.a., to wydanie w tej sytuacji merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do uiszczenia opłaty stanowiłoby niewątpliwie przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dającego pełną podstawę do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Jeśli bowiem przepisy art. 58-60 k.p.a. regulują wyłącznie przywracanie terminów prawa procesowego, to rozstrzyganie na ich podstawie w przedmiocie przywrócenia terminu prawa materialnego jest niedopuszczalne i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego w tym trybie postanowienia. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wydając w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. prawidłowo zastosowało przepis art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.