VI SA/Wa 1848/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o powołanie na stanowisko asesora komorniczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którą, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie – z wniosku A. C. – w przedmiocie powołania na stanowisko asesora komorniczego w trybie art. 100 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. nr 167, poz. 1191 ze zm.). Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] maja 2009 r. A. C. złożył wniosek o powołanie na stanowisko asesora komorniczego w trybie art. 100 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. nr 167, poz. 1191 ze zm.), dalej u.k.s.e. We wniosku stwierdził, iż spełnia w świetle tego przepisu wszystkie wymogi stawiane kandydatom. W dniu [...] października 1996 r. ukończył studia wyższe na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] i uzyskał tytuł magistra prawa. W okresie od [...] czerwca 1993 r. do [...] maja 1994 r. odbył praktykę komorniczą. W dniu [...] grudnia 1994 r. zdał z wynikiem dobrym egzamin komorniczy. Nadto złożył dokumenty, które zaświadczały, że nie był karany sądownie i aktualnie nie toczy się przeciwko niemu żadne postępowanie o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego lub o przestępstwa skarbowe. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, przywołany przez skarżącego przepis art. 100 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wygasł z chwilą wejścia w życie nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, dokonanej ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 12, poz. 169) tj. w dniu 28 grudnia 2007 r. Wobec braku istnienia stosownego przepisu prawa materialnego sprawa powołania A. C., w trybie art. 100 ustawy, na stanowisko komornika sądowego przez Ministra Sprawiedliwości stała się sprawą bezprzedmiotową. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, zdaniem organu, że wnioskodawca, w dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. nr 167, poz. 1191 ze zm.) spełniał wszystkie wymogi określone w art. 10 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W przepisach przejściowych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, ustawodawca w ogóle nie zajmował się sytuacją osób mających ukończone studia wyższe prawnicze lub administracyjne, które zgodnie z obowiązującymi przepisami, do czasu wejścia w życie ustawy odbyły praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy. Zostały one uznane za osoby, które mogły ubiegać się, po spełnieniu dodatkowego warunku "posiadania obywatelstwa polskiego" i "nieskazitelnego charakteru" – o powołanie ich na stanowiska komornika - w trybie art. 10 ust. 1, a także na stanowisko asesora komorniczego – na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Zatem w powyższym stanie prawnym, skarżący nie miał żadnych przeszkód do skorzystania, w tym czasie z powyższych uprawnień. Sytuacja o powołanie egzaminowanego praktykanta komorniczego na stanowisko asesora zmieniła się po dokonaniu nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Artykuł 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 112, poz. 769), który wszedł w życie z dniem 28 grudnia 2007 r. zmienił treść zarówno art. 10 jak i art. 32 ustawy, nałożył obowiązek posiadania stricte wykształcenia prawniczego. Brzmienie znowelizowanej ustawy rozszerzyło wachlarz wymogów, jakie winien spełniać kandydat na komornika sądowego. Natomiast według znowelizowanej ustawy, na stanowisko asesora komorniczego mogła być powołana osoba spełniająca warunki określone w art. 31 ust. 1 ustawy. Wprowadzone zmiany stanowiły wyraz odejścia od dotychczasowej koncepcji asesury komorniczej i zmierzały do nadania jej kształtu na wzór asesury sądowej, prokuratorskiej, radcowskiej, adwokackiej i notarialnej, a więc uczynienia z jej odbycia przesłanki powołania na stanowisko komornika sądowego. Takie założenia znalazły również odzwierciedlenie w treści art. 10 ust. 3 i 4 ustawy. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, z powyższych względów, nie budzi wątpliwości okoliczność, że nowela do ustawy o komornikach sądowych i egzekucji uczyniła nieaktualnym brzmienie art. 100 ustawy, także zawarte w nim odwołanie się do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3, któremu nadano kompletnie inne brzmienie. Zmiana ustawy o komornikach sądowych i egzekucji została dokonana ustawą i ogłoszona w Dzienniku Ustaw na 6 miesięcy przed wejściem jej w życie. Półroczne vacatio legis miało na celu umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z nowymi przepisami i przygotowanie do ewentualnych zmian i konsekwencji, jakie będą wynikać z ich obowiązywania. Od dnia wejścia w życie nowej ustawy miała zastosowanie zasada bezpośredniego działania prawa nowego. W ustawie z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy zamieszczono stosowne przepisy przejściowe, które miały regulować sytuacje osób, którym przysługiwał status aplikanta i asesora komorniczego. Bezspornie ustawa zmieniająca ustawę o komornikach sądowych i egzekucji zastąpiła przepisy przejściowe i końcowe dawnej ustawy, przepisami przejściowymi ustawy nowej. Przepis art. 12 ustawy zmieniającej, na nowo określił kategorię osób, które w dniu wejścia w życie nowej ustawy, bez spełnienia wszystkich wymogów ustawowych, mogą być powołane na stanowisko asesora komorniczego. Nowela ta nadto przewidywała tylko jeden sposób powołania asesora komorniczego, w trybie art. 32 ust. 3 – poprzez prezesa właściwego sądu apelacyjnego, a nie przez Ministra Sprawiedliwości, w trybie dawnych przepisów art. 100 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Zarzut naruszenia praw nabytych przez skarżącego należy, zdaniem Ministra, uznać za chybiony, albowiem prawa te skarżący posiadał jedynie do dnia 28 grudnia 2007 r. – do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy. Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej (§ 107 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r., nr 100, poz. 908) – art. 100 ustawy, który obowiązywał do dnia 28 grudnia 2007 r. musiał być naniesiony w treści aktu jednolitego ustawy o komornikach sądowych i egzekucji opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2006 r., nr 167, poz. 1191, a więc kiedy nie weszły jeszcze w życie zmiany wprowadzone ustawą z 24 maja 2007 r. Tekst jednolity musi być odzwierciedleniem istniejącego w danym dniu stanu prawnego i nie można w nim zawrzeć jakichkolwiek sformułowań, które by ten stan prawny poddały modyfikacji. Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2008 r. wniósł A. C. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi merytoryczne rozpoznanie wniosku. Skarżący zarzucił decyzji: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 104 i 105 kpa poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, podczas, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie decyzji merytorycznej, ewentualnie przekazanie jej innemu właściwemu organowi, - naruszenia prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu jego wniosku o powołanie na stanowisko asesora komorniczego, gdy zgodnie z obowiązującym prawem – art. 100 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji mógł domagać się powołania na stanowisko asesora komorniczego. W ocenie skarżącego, różnica poglądów dotycząca podstawy prawnej powołania na stanowisko komornika sądowego winna skutkować odmową załatwienia wniosku, a nie umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Nawet przy przyjęciu, że od czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji istnieje tylko jeden sposób powołania asesora komorniczego – przez właściwego prezesa sądu apelacyjnego, to Minister Sprawiedliwości miał obowiązek przekazać wniosek właściwemu prezesowi sądu apelacyjnego do rozpoznania. Przepis art. 100 u.k.s.e. nie został nigdy uchylony, a zatem do dnia dzisiejszego obowiązuje. Nie został także nigdy ustanowiony przepis późniejszy, który w inny sposób regulowałby materię uregulowaną w art. 100 u.k.s.e. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 12 ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy (nowela). Analiza treści powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że regulują one sytuację prawną innych osób. Artykuł 100 u.k.s.e. dotyczy osób, które zdały egzamin komorniczy przed wejściem w życie ustawy i nie są asesorami, natomiast artykuł 12 ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy... osób, które były asesorami, w chwili wejścia w życie ustawy. Tak więc do osób będących asesorami będących w chwili wejścia w życie noweli stosuje się art. 12 ust. 2 ustawy, zaś do osoby, która zdała egzamin komorniczy przed wejściem w życie ustawy u.k.s.e. i asesorem nie jest – art. 100 u.k.s.e. Gdyby przyjąć, że art. 100 nie obowiązuje, to kwestia powoływania na asesorów osób, które zdały egzamin komorniczy przed wejściem w życie u.k.s.e. nie byłaby uregulowana. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o obowiązku organu zastosowania art. 65 kpa organ zauważył, iż w trybie art. 100 u.k.s.e. Minister Sprawiedliwości otrzymał uprawnienie do mianowania powoływania asesorów komorniczych jedynie tymczasowo. W chwili obecnej ma to znaczenie historyczne. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący powtórzył swoją argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez A. C. od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, polegającego, zdaniem skarżącego, na naruszenia art. 65 § 1 kpa. Ten zarzut, zdaniem sądu nie jest zasadny. Zgodnie z przepisem art. 19 kpa organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 kpa, może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99, niepublikowany) wynika, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. A. C. złożył wniosek o powołanie go na stanowisko asesora komorniczego na podstawie art. 100 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. nr 167, poz. 1191 ze zm.). Swoje żądanie powtórzył we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ta treść żądania skarżącego zakreśliła stosowną normę prawa materialnego i była równocześnie wyznacznikiem właściwego organu do rozpoznania sprawy. Stosownie bowiem do brzmienia art. 100 powyższej ustawy praktykanci komorniczy, którzy złożyli z wynikiem pozytywnym egzamin komorniczy przed dniem wejścia w życie ustawy – na swój wniosek – mogą zostać powołani przez Ministra Sprawiedliwości asesorami komorniczymi, choćby nie spełniali wymagań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 3. Minister Sprawiedliwości otrzymał uprawnienie do powoływania asesorów komorniczych, w trybie przepisu przejściowego i jedynie w stosunku do osób w nim wskazanych. Był więc organem właściwym, z mocy i woli ustawodawcy, do rozpoznania żądania (załatwienia sprawy) skarżącego – powołania na stanowisko asesora komorniczego na podstawie art. 100 ustawy. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie pozostaje jednak sposób załatwienia wniosku skarżącego, a właściwie jego nierozpoznanie z powodu, zdaniem organu, bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Powodem bezprzedmiotowości postępowania jest brak przepisu prawa materialnego, pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie akcent na brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 kpa. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która ma być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza więc, że było brak, bądź odpadł jeden z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny, z powodu których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej mogą być różnorodnej natury. Jedną z nich może być zmiana stanu prawnego. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji (wyrok NSA w Szczecinie z dnia 21 stycznia 1999 r. SA/Sz 1029/97, LEX nr 36138). Skoro sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2008 r., LEX nr 489233). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje więc, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, albo gdy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, bądź też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Pozostaje więc do rozważenia, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego, o powołanego go na stanowisko asesora komorniczego na podstawie art. 100 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, zostało prawidłowo ocenione przez organ jako bezprzedmiotowe, a więc, czy istotnie brak jest istnienia stosownego przepisu prawa materialnego – art. 100 ustawy – z powodu jego wygaśnięcia. Sąd podziela argumentację Ministra Sprawiedliwości o utracie mocy obowiązującej art. 100 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. Jest ona logiczna i przekonywująca. Minister Sprawiedliwości, odnosząc się do zarzutów skarżącego, szeroko omówił problemy zasad legislacyjnych i w ich kontekście podstawy, dla których przyjął, iż art. 100 u.k.s.e. nie obowiązuje. Wnioskodawca błędnie upatruje podstawę żądania powołania na stanowisko asesora komorniczego przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 100 u.k.s.e. Był to przepis o charakterze przejściowym. Nowela do ustawy o komornikach sądowych i egzekucji uczyniła nieaktualnym jego istnienie. Jego dyspozycja została wyczerpana w realiach stosunków prawnych powstałych z dniem wejścia w życie nowych przepisów. Wyczerpała się możliwość jego realizacji. Wprawdzie przepis art. 100. u.k.s.e nie został formalnie uchylony ani nie wygasł w związku z regulacją zawartą w samym akcie zawierającym ten przepis, to nie budzi wątpliwości sądu, że przepis ten nie obowiązuje. Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw zawiera przepisy przejściowe regulujące sytuację osób, którym przysługiwał status aplikanta i asesora komorniczego. Bezspornie więc ustawa zmieniająca ustawę o komornikach sądowych i egzekucji zastąpiła przepisy przejściowe i końcowe dawnej ustawy, zastępując je nowymi. Przepis art. 12 ustawy zmieniającej na nowo określił kategorie osób, które w dniu wejścia w życie nowej ustawy, bez spełnienia wszystkich wymogów nowej ustawy, mogły być powołane stanowisko asesora komorniczego. Nadto nowela przewidywała tylko jeden sposób powoływania asesora komorniczego, w trybie art. 32 ust. 3 – poprzez prezesa właściwego sądu apelacyjnego, a nie przez Ministra Sprawiedliwości, w trybie dawnego przepisu art. 100 u.k.s.e. Brzmienie znowelizowanej ustawy w art. 10 ust. 1 znacznie rozszerzyło wachlarz wymogów, jakie winien spełniać kandydat na komornika sądowego. Na stanowisko asesora komorniczego mogła być, w świetle art. 31 ust. 1 ustawy, powołana osoba odpowiadająca wymogom określonym w art. 10 ust. 1 pkt 1-9 lub 1-7. Nadto art. 10 ust. 1 pkt 3 otrzymał inne brzmienie. Wobec tego, że w późniejszym akcie – systemowa nowelizacja ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który wszedł w życie 28 grudnia 2007 r., instytucja komornika i asesora komorniczego została na nowo ukształtowana, to w związku regułami kolizyjnymi, dotychczasowy przepis – art. 100 u.k.s.e. nie znajdzie już w żadnym przypadku zastosowania do oceny zdarzeń powstałych po wejściu w życie nowej regulacji. Przepis art. art. 100 u.k.s.e. nie obowiązuje. Utracił moc obowiązującą z dniem wejścia w życie noweli do ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Jak zostało wyżej podniesione, podstawą decyzji może być wyłącznie norma kompetencyjna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wobec braku takiej normy organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 kpa. Poza zakresem rozważań sądu była kwestia możliwości powołania skarżącego, na stanowisko asesora sądowego w trybie i na zasadzie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu po nowelizacji ustawy, ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.