VI SA/Wa 1855/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi "B" Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez firmę B. Sp. komandytowa z siedzibą w K. (dalej Strona, Skarżący) jest decyzja z [...] maja 2013 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...], wydana na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz.260), § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję z [...] lutego 2013 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 21 610,80 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi ekspresowej, [...] w miejscowości K. (działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) poprzez usytuowanie w nim ogrodzenia działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Do nałożenia ww. kary pieniężnej doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarządca drogi dla odcinka drogi krajowej nr [...], na podstawie wykonanego projektu budowlanego dot. budowa drogi ekspresowej [...] uzyskał decyzję Wojewody [...] znak: [...] z [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której organ ten zatwierdził podział działek o pierwotnych numerach ewidencyjnych [...] i [...] na działki nr ewid. [...];[...];[...];[...];[...] i [...], z czego działki nr ewid. [...];[...];[...];[...] na mocy w/w decyzji stały się pasem drogowym drogi ekspresowej natomiast działki nr ewid. [...] i nr [...] pozostały we władaniu Strony. Ponieważ Strona i organ nie doszły do porozumienia w kwestii wydania tych nieruchomości zostało przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a następnie Strona wybudowała własnym staraniem nowe ogrodzenie działek nr ewid. [...] i [...]. Następnie, [...] października 2012 r. do organu wpłynęło pismo Inspektora Nadzoru inwestycji drogowej informujące o nieprawidłowym usytuowaniu ogrodzenia działki nr ewid. [...], poprzez zlokalizowanie go w pasie drogowym drogi ekspresowej, z załączoną informacją wykonawcy robót drogowych, iż niewłaściwa lokalizacja ogrodzenia w pasie drogowym drogi ekspresowej utrudnia bieżące prowadzenie robót, ograniczając ponadto widoczność pojazdów wyjeżdżających z sąsiednich posesji, co zagraża bezpieczeństwu uczestników lokalnego ruchu. Po wszczęciu postępowania przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół, do którego Strona wniosła uwagi, iż ogrodzenie zostało posadowione zgodnie z wytyczeniami palików wykonanych przez geodetów wykonawcy i nie miała ona świadomości o jego lokalizacji w pasie drogowym drogi ekspresowej. Strona zobowiązała się do przestawienia ogrodzenia w terminie możliwie jak najkrótszym, po czym pismem z [...] lutego 2013 r. poinformowała organ o przeniesieniu ogrodzenia. Wcześniej natomiast, w piśmie z [...] stycznia 2013 r. Strona poinformowała organ o gotowości przedstawienia świadków na okoliczność, iż ogrodzenie zostało posadowione zgodnie z wytyczeniami palików wykonanych przez geodetów wykonawcy i że Strona nie miała świadomości o jego lokalizacji w pasie drogowym drogi ekspresowej. Organ wydał decyzję ustalając, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło [...] grudnia 2012 r. (termin otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego) i trwało do [...] lutego 2013 r., to jest do czasu stwierdzenia przez pracownika Obwodu Drogowego w P. rozebrania ogrodzenia – co stanowi liczbę 58 dni oraz że powierzchnia zajętego pasa drogowego wyniosła 37,26 metrów kwadratowych, zgodnie z obmiarem sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Z obmiaru tego wynikały wymiary ogrodzenia zlokalizowanego w pasie drogowym: strona zachodnia szerokość 1,97 metrów, strona wschodnia 0,10 metrów oraz długości 36,00 metrów. Od decyzji pierwszej instancji Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpatrując ponownie sprawę przyjął pisemne oświadczenia trzynastu świadków Strony potwierdzających, że ogrodzenie zostało posadowione zgodnie z wytyczeniami palików koloru pomarańczowego, wykonanych przez geodetów wykonawcy drogi. Następnie organ ustalił, że wykonawca robót drogowych firma B. w ramach prowadzonych robót drogowym nie wytyczała granicy nieruchomości. Z wyjaśnień wykonawcy wynikało, iż w trakcie robót drogowych wytyczano trasę przebiegu sieci np. wodociągowej, telekomunikacyjnej i innych urządzeń przebudowywanych w ramach tych robót. Wytyczane były również krawędzie jezdni chodnika i innej infrastruktury drogowej przez wbicie palików (tzw. świadków, kołków drewnianych) w okolicach granicy pasa drogowego z odpowiednimi domiarami w geodezyjnym szkicu, gdyż wbicie palików wskazujących wytyczenie krawędzi jezdni, chodnika w ich docelowym miejscu nie jest możliwe, ze względu na prowadzone roboty ziemne, które zniszczyłyby te wytyczenia. Organ następnie ustalił, że w dniach od [...] września 2011 r. do [...] września 2011 r. na wniosek GDDKiA Oddziału w L. geodeta I-go stopnia dokonał wyznaczenia i utrwalenia znakami granicznymi punktów granicznych pasa drogowego. Granica pasa drogowego była utrwalana punktami granicznymi w postaci słupków betonowych pomalowanych w górnej połowie na żółto z wytłoczonym czarnym napisem "PAS DROGOWY". Zgodnie z dokumentującą to mapą, słupek betonowy został zastabilizowany na granicy ewidencyjnej działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...], w odległości ok. 80 metrów od nieruchomości Strony oraz po przeciwnej stronie nieruchomości Strony u zbiegu granicy działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w odległości ok. 117 metrów od niej. Tak więc, mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż pas drogowy był wytyczany na zlecenie zarządcy drogi przez geodetę, który nie był pracownikiem wykonawcy drogi ekspresowej, ani też nie działał na jego zlecenie. Geodeta ten nie okazywał granicy pasa drogowego właścicielom nieruchomości graniczących z pasem drogowym drogi ekspresowej. Granica pasa drogowego drogi ekspresowej została oznaczana innymi charakterystycznymi znakami granicznymi wskazanymi powyżej, aniżeli wskazują to oświadczenia świadków Strony. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest istotne, że ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie ze wskazaniami wytyczeń geodezyjnych wykonawcy, który w ramach robót drogowych wytyczał sobie lokalizację urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak również lokalizację samej infrastruktury drogowej, przed budową bowiem ogrodzenia działek nr ewid. [...] i [...] ich właściciel winien dokonać zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Z informacji uzyskanych od właściwego organu architektoniczno budowlanego wynika, iż zgłoszenia takiego nie dokonano. Obowiązkiem inwestora tych robót jest również wytyczenie geodezyjne granicy swojej nieruchomości. Organ przywołując też orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i utrzymał w mocy decyzję I instancji. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję II instancji. Strona wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów według nor przypisanych zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z uwagi na samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, art. 7, art. 77 w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżący podniósł, że był przekonany, iż linia wytyczona przez geodetów wykonawcy oznaczała granicę pasa drogowego, działał więc bez świadomości zajęcia pasa drogowego, w oparciu o wytyczne geodetów profesjonalistów w swojej dziedzinie. Podejmował zatem czynności kierując się zasadą zaufania i w żadnym wypadku nie można przypisać temu działaniu cechy umyślności. Skarżący następnie wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez samowolne naruszenie pasa drogowego w rozumieniu art. 36 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć jedynie działanie umyślne nie liczące się z nikim i niczym, działanie wbrew prawu, niezgodne z prawem, a przede wszystkim umyślne (wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 105/98 z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 658/98). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Badając pod tym kątem niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów proceduralnych ani materialnych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości stan faktyczny. Skarżący nie kwestionuje, iż dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez postawienie w jego obrębie ogrodzenia. Skarżący podnosi jednak, że dokonał tego nie będąc świadomym, faktu iż umieszczone przez geodetę wykonawcy drogi ekspresowej oznaczenia nie wyznaczają granicy działki Skarżącego i pasa drogowego. Istotą zatem sprawy jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego odpowiedzialności Skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Analizując stan prawny przedmiotowej sprawy należy wyjść od treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Pasem drogowym jest w świetle art. 4 pkt 1 tej ustawy, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy, wymaga zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, czyli innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W świetle ust. 3 omawianego art. 40 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty, co wynika z ust. 12 omawianego art. 40. W przedmiotowej sprawie, należną opłatę ustala się na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z ustaleń organu przyjętych w decyzji I instancji, nie budzących wątpliwości w niniejszej sprawie wynika, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi trwało 58 dni, natomiast powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 37,26 m2. Na podstawie powyższych przepisów oraz ustaleń faktycznych, przyjmując stawki opłaty za zajęcie 1 m2, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, organ wyliczył nałożoną na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 21 610, 80 zł. Przechodząc do meritum sprawy, a więc do charakteru prawnego odpowiedzialności Skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, należy wskazać, że przywołane powyżej przepisy są jednoznaczne i nie pozostawiają organom administracji publicznej możliwości innego rozstrzygnięcia niż, to które zostało podjęte w niniejszej sprawie. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 40 ust. 12 odmawianej ustawy, do którego odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 68/08: "Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 udp. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.". Odpowiedzialność zatem określona w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ma charakter obiektywny, niezależny od winy podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W świetle tej regulacji nie ma znaczenia stan świadomości Skarżącego, a więc jego przekonanie, iż sporne ogrodzenie usytuował nie w obszarze pasa drogowego. Nie ma więc też znaczenia fakt, czy zamiarem Skarżącego było, czy też nie naruszenie przepisów prawa. Przyczyną odpowiedzialności Skarżącego, jest sam fakt dokonania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie Skarżący powinien był podjąć działania mające na celu wytyczenie granicy swojej nieruchomości własnym sumptem, bądź też ustalić z wykonawcą drogi ekspresowej w jakim celu zostały umieszczone przez niego oznaczenia w postaci drewnianych palików. Nie podejmując tych czynności lecz działając w przekonaniu, że linia wytyczona przez geodetów wykonawcy drogi, oznaczała granicą pasa drogowego, Skarżący dokonał nieumyślnie naruszenia przepisów prawa. Nieumyślność jednak działań Skarżącego, nie ma znaczenia w świetle przywołanych przepisów prawa, które nie przewidują nawet możliwości miarkowania kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że rozstrzygając w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie naruszył art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdza również, że organ ten nie naruszył przepisów postępowania, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wypełniając wymogi art. 77 i art. 80 k.p.a., przy zachowaniu standardów art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.