VI SA/Wa 1856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] lipca 2012 r. [...] (dalej "strona", "skarżąca"), na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2011r. Nr 85, poz. 458) oraz art. 217 § 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) – dalej "k.p.a.", zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. 2. Rada Izby Notarialnej w [...] (dalej też jako RIN) uchwałą nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W przedmiotowej uchwale Rada Izby Notarialnej w [...] podkreśliła, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych uchwałą Rady Izby Notarialnej w [...], odbyła praktyczne szkolenie zawodowe oraz wymagane praktyki sądowe, uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych oraz nie przekroczyła prawem przewidzianego limitu nieobecności, jednakże nie uzyskała pozytywnego wyniku z części ustnej kolokwium i kolokwium poprawkowego po drugim roku aplikacji notarialnej, których przeprowadzenie przewidziane jest przez program aplikacji notarialnej. 3. Skarżąca w skierowanym do Krajowej Rady Notarialnej zażaleniu na powyższą uchwałę wniosła o jej uchylenie i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania żądanego zaświadczenia. 4. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia. 5. Na powyższą uchwalę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/121 uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej stwierdzając, że zażalenie Skarżącej zostało wniesione w terminie. 6. W związku z powyższym Krajowa Rada Notarialna, po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchwałą z dnia [...] maja 2013 roku nr [...]utrzymała ja w mocy. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna, podzielając argumentację wyrażoną w uchwale Rady Izby Notarialnej w [...], szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Krajowa Rada Notarialna wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o "sprawowaniu pieczy" należy rozumieć szeroko, zarówno, jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji - notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących - aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny, organ odwoławczy stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorząd zawodowy. Krajowa Rada Notarialna stanowczo podkreśliła, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że organy samorządu zawodowego, organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych, są zobligowane do zapewnienia odpowiedniego poziomu szkolenia. Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to m.in. sprawdzanie (weryfikację) nabytych w trakcie aplikacji umiejętności i wiedzy. Prezentując powyższe stanowisko, Krajowa Rada Notarialna powołała się dodatkowo na przepis § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w którym mowa jest o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów. Organ odwoławczy wskazał, że ich celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest również w art. 73 in fine ustawy - Prawo o notariacie. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach ustawy, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. Zdaniem organu odwoławczego, z brzemienia przepisu art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu - wynika, że ukończenie oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdania stosownych egzaminów. W konsekwencji Krajowa Rada Notarialna wywnioskowała, że przesłanką uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych obowiązkiem aplikacji, czyli również m.in. zdania stosownych kolokwiów organizowanych przez poszczególne rady izb notarialnych. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca w art. 73 ustawy - Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego, jakim jest Krajowa Rada Notarialna. Skoro zaś Krajowa Rada Notarialna w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to, aby mówić o ukończeniu aplikacji, przyjąć należy, że aplikant zaliczył przewidziane programem aplikacji kolokwia. Krajowa Rada Notarialna, uzasadniając swoje stanowisko, powołała się ponadto na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, interes ten obejmuje z całą pewnością "należyte szkolenie", co implikuje także konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. W kontekście powyższych stwierdzeń, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy zawodowej zdobytej przez aplikanta w toku trwania aplikacji. Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że ocena przesłanki "odbycia aplikacji adwokackiej" winna być dokonana pod kątem realizacji programu aplikacji. Organ odwoławczy doszedł w tej sytuacji do przekonania, że odbycie aplikacji, to zrealizowanie programu aplikacji, który obejmuje zdanie kolokwiów na oceny pozytywne. W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, zgodnie z powołanym § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 tejże uchwały, w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. W ocenie organu odwoławczego, złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Krajowa Rada Notarialna dokonała w tym miejscu analizy sformułowania "składanie kolokwium", wskazując w kontekście tej analizy na brzmienie art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Krajowa Rada Notarialna zauważyła, że ustawodawca posługuje się w tym przepisie określeniem "złożył" egzamin notarialny. W ocenie organu odwoławczego, samo przystąpienie do egzaminu nie oznacza, że aplikant kolokwium złożył. Organ odwoławczy podkreślił, że posłużenie się przez Krajową Radę Notarialną w treści § 6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia", w świetle art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania obu kolokwiów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że § 1 ust. 2 cyt. uchwały Krajowej Rady Notarialnej stanowi wyraźnie, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji, Krajowa Rada Notarialna uznała, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, nie wykonał swoich obowiązków i w tej sytuacji nie jest on uprawniony do otrzymania stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Mając na względzie poczynione rozważania prawne oraz dokonując analizy stanu faktycznego ustalonego w toku prowadzonego postępowania, Krajowa Rada Notarialna uznała, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej, a zatem brak było podstaw do wydania jej stosownego zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji. 7. Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 Prawa o notariacie i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Nr [...]Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującej w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżąca podkreśliła, że w art. 72 § 1 ww. ustawy szczegółowo określono w sposób zupełny przesłanki pozwalające radzie izby notarialnej na ustalenie w oparciu o posiadane dokumenty oraz na potwierdzenie w zaświadczeniu, czy aplikacja została istotnie odbyta. Odbycie to było determinowane wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi - we wprowadzonym przez art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 37, poz. 286) - brzmieniu przepisu § 1 art. 72 prawa o notariacie, a więc stwierdzeniem, czy aplikacja notarialna rozpoczęła się w przypadku Skarżącej [...] stycznia 2010 r., czy trwała dwa i pół roku, czy Skarżąca została zaznajomiona z całokształtem pracy notariusza, w tym czy zaznajomiła się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie chodziło więc o urzędowe potwierdzanie stanu prawnego, czego w skarżonych uchwałach w ogóle nie dostrzeżono. Żądanie Skarżącej było ponadto (czego też w uchwałach nie dostrzeżono) zupełnie niezwiązane z podstawą żądania zaświadczenia ujętą w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że nie wykazywała przed radą swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, zaś rada nie domagała się wykazania tego interesu (np. wyrok NSA z 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 142/96) i go nawet nie badała, bo konieczność jego wykazania w rozpatrywanym akurat przypadku wyeliminował sam ustawodawca zobowiązując organ samorządu notarialnego do wydania zaświadczenia w art. 72 § 2 prawa o notariacie. Ponadto, Skarżąca podkreśliła, że postępowanie wyjaśniające, które wszczęła Rada Notarialna w [...] z sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia mogło być prowadzone wyłącznie w takich sprawach, które nie mogą być jednoznacznie ocenione pod względem faktycznym lub prawnym przez organ mający wydać zaświadczenie, albo co do istnienia interesu prawnego. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Dlatego też argumentacja organów podejmujących skarżone uchwały o potrzebie prowadzenia postępowania w zakresie prowadzonego postępowania wykraczającego mocno poza zakres konieczny i związana z inną podstawą żądania zaświadczenia jest w opinii Skarżącej chybiona. Odmowa wydania zaświadczania jest oczywiście prawnie możliwa. Jednak może ona zgodnie z prawem nastąpić wyłącznie w następujących przypadkach: a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie; b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; d) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa. Tego rodzaju przypadki w tej sprawie nie miały miejsca, więc i odmowa wydania zaświadczenia z tego punktu widzenia nie była zgodna z prawem. Treść zaświadczenia nie dotyczyła sprawy pozostającej poza zakresem właściwości organu. Skarżąca nie domagała się zaświadczenia o treści specjalnej, bowiem zakres treściowy tego zaświadczenia wyznaczał przepis art. 72 § 2 Prawa o notariacie w związku z art. 72 § 1 tej ustawy. Dane potrzebne do realizacji tego obowiązku ustawowego organ posiadał w swoim władztwie. Działając zgodnie z prawem bez trudu dokonałby spostrzeżeń ze względu na treść swoich rejestrów, że Skarżącą: 1) została wpisana na listę aplikantów notarialnych i za prowadzenie szkolenia podczas swojej aplikacji łożyła wymagane od niej środki finansowe; 2) odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i 6 miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza, zgodnie zresztą z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (zwanego dalej rozporządzeniem); 3) patron - notariusz wydał o Skarżącej pozytywną pisemną opinię, zgodnie z § 10 rozporządzenia; 4) Skarżąca odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia; 5) sędziowie pod kierunkiem których Skarżąca odbywała praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, oraz w sądzie gospodarczym i w wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali pozytywne pisemne opinie, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia; 6) Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i 6 miesięcy; 7) łączny okres nieobecności Skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni, określonej w § 4 i 5 rozporządzenia. Tak więc jest zdaniem Skarżącej spełniła wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne dla otrzymania wymaganego prawem (art. 72 § 2 prawa o notariacie) zaświadczenia i odmowa jego wydania, a także otrzymywanie takiej odmowy w mocy przez Krajową Izbę Notarialną są nieuprawnione. Skarżąca zauważyła, że ani ustawa, ani rozporządzenie, nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. wskutek uznania nie zakończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwium, czy sprawdzianu. 8. W odpowiedzi na skargę Krajowa Izba Notarialna wniosła o uchylenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga skarżącej jest zasadna. 4. Spór pomiędzy stronami toczy się o to, jakie znaczenie, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i czy w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określił organizację aplikacji notarialnej wydając rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w którym w § 13 przewiduje się, iż rady izby notarialnej mogą dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. 5. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych, odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jej nieobecności w szkoleniu nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji. 6. KRN stoi na stanowisku, że skoro Minister Sprawiedliwości w cytowanym przepisie rozporządzenia dał korporacji możliwość przeprowadzania sprawdzianów opanowania wiedzy przez aplikantów, to konsekwencją dla aplikanta, który złożył kolokwium z wynikiem negatywnym, powinno być niedopuszczenie go do zdawania egzaminu. Stosownie bowiem do art. 74 § 2 p.n., aplikant, aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem samorządu zawodowego notariuszy przez odbycie aplikacji należy rozumieć przejście toku szkolenia i wylegitymowanie się w czasie aplikacji (przez pozytywne złożenie kolokwiów) opanowaniem wiedzy objętej tym szkoleniem. 7. W ocenie sądu nie można podzielić stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia o organizacji, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie mogą być niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było już kwestią związaną z uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr VII/83/2011 r. z dnia 19 listopada 2011 r. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącą. Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r., wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (§ 6.1. uchwały), wyprowadzając w zaskarżonych uchwałach z tego obowiązku skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji w przypadku złożenia kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 ustawy sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, wprowadzenie tego warunku dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ustawy – Prawo o notariacie i z rozporządzenia, natomiast jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. wydany w sprawie III SZ 3/03 oraz z dnia 19 września 1996 r. w sprawie I PO 7/96 – organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu własnych kompetencji (podobnie: NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r., II GSK 1046/05). 8. Zgodnie z przepisem art. 72 p.n., aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia, należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia o organizacji, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako szkolenie aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza przez zapoznawanie się aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, a więc rozumienie "odbywania aplikacji" w rozporządzeniu jest zgodne z art. 72 § 1 ustawy - zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, który jest wymagany w wymiarze jednego dnia w tygodniu, dla aplikanta któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "odbywanie aplikacji" w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, tak jak określa to również art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr VII/84/2011 wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie – "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji". Obowiązki te, to przejście programu szkolenia w zakresie wskazanym w § 3 uchwały i taki program szkolenia skarżąca przeszła, co w sprawie nie jest sporne. Podobnie takiego skutku (odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w związku z niezdaniem kolokwium) nie przewiduje zapis § 6 wymienionej uchwały. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzania tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie. 9. Ze wskazywanych powyżej przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 ustawy (2 lata i 6 miesięcy). Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić z przepisów ustawy oraz z § 13 rozporządzenia - Rada Izby Notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Godzi się, aczkolwiek ubocznie, w tym miejscu zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449) m. in. uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia. Kontynuując uwagi o prawidłowości argumentacji Notariatu, sprowadzające się do stwierdzenia, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia należy zauważyć, że z art. 73 ustawy - aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 2/10). Do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 18/10). Analogicznym przepisem jest art. 6 k.p.a. – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w sytuacji w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002). 10. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały uznał, że podane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy: art. 72 p.n. oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, z przyczyn omówionych wcześniej, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącą zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej dla takiego zachowania przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Reasumując powyższy sposób rozumowania należy uznać, że skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia. 11. Z akt sprawy wynika, że Krajowa Rada Notarialna fakt uzależnienia wydania przedmiotowego zaświadczenia od wyniku kolokwium, wyprowadziła z wykładni przepisów ustawy – Prawo o notariacie i z przepisów rozporządzenia, mając na względzie przepisy regulujące uprawnienia innych zawodowych korporacji prawniczych – adwokatów i radców prawnych. Podkreślano, iż dla właściwego zrozumienia przepisu organ go stosujący jest uprawniony do dokonania jego wykładni, z czym należy się zgodzić, jednak w tym rozumieniu, że organ jest uprawniony do interpretacji istniejącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego zawierającego określoną normę prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie III ZS 2/10, organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni, "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w efekcie przepisy te naruszył (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013, VI SA/Wa 2049/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy ponadto, że Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III ZS 5/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji adwokackiej, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Jednakże w uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy podniósł, że uchwała ta nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium. Podkreślono, że praktyka odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium jest nieprawidłowa. 12. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 p.n. i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. 13. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., VI SA/Wa 1204/11, LEX nr 1148172). 13. Wobec powyższego należało podzielić stanowisko Skarżącej, co do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia. Nieprawidłowa interpretacja przepisów prawa materialnego wpłynęła na ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przez organy przepisów postępowania w istotny sposób. 14. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ powinien wydać żądane zaświadczenie. W tych warunkach, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.