VI SA/Wa 186/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] maja 2004r. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K., zwana dalej Radą Okręgową uchwałą z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] postanowiła o przeprowadzeniu konkursu na aplikację radcowską w 2004r. Konkurs prowadzony był według "Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską oraz ustalania wysokości opłaty konkursowej", dalej zwanych Zasadami, uchwalonych przez Krajową Radę Radców Prawnych /dalej zwaną Krajową Radą/ dnia [...] grudnia 2001r. nr [...], w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...]. Wnioski o dopuszczenie do konkursu przyjmowane były od [...] stycznia do [...] lutego 2004r. Konkurs odbył się [...] kwietnia 2004r. W oparciu o wyniki konkursu, uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2004r. Rada Okręgowa odmówiła R. S. wpisu na listę aplikantów radcowskich. Jako podstawę prawną uchwały Rada Okręgowa podała art.33 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz.1059/. W uzasadnieniu uchwały Rada Okręgowa podała, że kandydat otrzymał w pierwszym etapie postępowania kwalifikacyjnego 65,5 punktu, podczas gdy zgodnie z powołaną wyżej uchwałą nr [...] w sprawie Zasad przeprowadzania konkursu aby przejść do drugiego etapu wymagane było uzyskanie 75 punktów. Wskazała także, że była uprawniona do przeprowadzenia konkursu wg powołanych Zasad, mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /dalej TK/ z dnia 18 lutego 2004r. sygn.akt P 21/02 stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art.60 p.8b ustawy o radcach prawnych, który to przepis stanowił dla Krajowej Rady Radców Prawnych źródło upoważnienia do uchwalenia Zasad konkursu. Do takiego stanowiska i przeprowadzenia konkursu upoważniał Radę pogląd TK zawarty w uzasadnieniu wskazanego wyroku, iż konkursy wszczęte na starych Zasadach mogą być kontynuowane ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów. Od uchwały tej odwołał się R. S. Podniósł, że wobec treści wyroku TK Zasady konkursu, w tym kryteria punktowe, są niezgodne z prawem i nie mogą stanowić podstawy odmowy wpisu na listę aplikantów. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004r. działając na podstawie art. 33 ust.1 i 3 w związku z art.31 ust.1 ustawy o radcach prawnych oraz art.138 § 1 KPA utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Krajowa Rada w uzasadnieniu uchwały wskazała, że TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2004r. wyjaśnił, iż konkursy przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku TK zachowują swą skuteczność, a rozpoczęcie procedury konkursowej przed ogłoszeniem wyroku uprawnia do jej skończenia. Osoby, które przystąpiły do konkursu przed dniem ogłoszenia wyroku TK poddały się procedurze konkursowej w czasie, gdy zakwestionowane później Zasady korzystały z domniemania konstytucyjności. Zatem brak podstaw do kwestionowania wyniku konkursu. Powyższą uchwałę Krajowej Rady R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i uchylenie. Podnosił zarzuty co do wadliwości samej odmowy wpisu na listę aplikantów i wskazywał, że TK stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 60 p.8b ustawy o radcach prawnych, a przepis ten stanowi podstawę prawną uchwalenia Zasad postępowania konkursowego. W tej sytuacji te Zasady, a w szczególności kryteria punktowe kwalifikujące do przyjęcia na aplikację, są niezgodne z prawem i nie mogą stanowić podstawy odmowy wpisu na listę aplikantów. Wskazał też, że kwestionowane kryteria punktowe są nieprecyzyjne, niejasne i uznaniowe. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwana p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpatrując sprawę zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Uchwały w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich mają walor decyzji administracyjnych, a więc przy ich wydawaniu należy stosować przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego /KPA/. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wyrok TK zapadł dnia 18 lutego 2004r. i wszedł w życie w dniu 4 marca 2004r., zaś konkurs przeprowadzony został [...] kwietnia 2004r. Zgodnie z art.190 ust.3 Konstytucji ogłoszenie wyroku TK stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art.60 p.8b ustawy o radcach prawnych spowodowało utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Zatem od dnia 4 marca 2004r. brak było podstawy prawnej do tego, aby organy samorządu radcowskiego uchwalały zasady konkursu na aplikację, a podstawa prawna uchwalonych wcześniej Zasad utraciła moc obowiązującą. Wskazany wyrok TK zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19, poz.145 ze zm./ z art. 17 ust.1 w zw. z art. 17 ust.2 oraz art. 87 Konstytucji. TK orzekł, że art.60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust.1 Konstytucji przez to, że dopuszcza - co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. W obszernym uzasadnieniu TK podniósł, że powierzenie - w drodze ustawy zwykłej - samorządowi radców prawnych prowadzenia aplikacji jest możliwe, zgodne z Konstytucją i może być merytorycznie uznane za zasadne. Nie jest ono jednak, w przekonaniu TK, równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego jedynie w ustawie blankietowo /i tylko w sferze kompetencyjnej/ określania zasad naboru na aplikacje. Prowadzenie aplikacji nie jest automatycznym przekazaniem organom samorządu pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie selekcji kandydatów na aplikacje. Zgodnie z art. 65 Konstytucji każda ingerencja w zakres wolności wyboru oraz wolności wykonywania zawodu wymaga - dla uznania jej konstytucyjności - uregulowania, co najmniej ustawowego. Dopuszczalność wkraczania w zakres konstytucyjnie gwarantowanej wolności tylko na podstawie ustawy oraz nieodzowna przejrzystość zasad postępowania konkursowego prowadzą do uznania za niezbędne ustawowego określenia zasad postępowania konkursowego. Dotyczy to zwłaszcza zakresu, w jakim przebieg i wyniki konkursu stanowią przesłanki do podejmowania decyzji wyznaczających zakres korzystania przez uczestników konkursu z ich wolności określonych w art. 65 Konstytucji. W konkluzji TK stwierdził brak ustawowego wskazania merytorycznych kryteriów, określających granice i reguły ingerowania - poprzez ustalanie uchwałą Krajowej Rady zasad konkursu na aplikacje - w sfery objęte wolnością wyboru zawodu, konstytucyjnie gwarantowaną kandydatom na aplikantów. W demokratycznym państwie prawa kryteria te powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego /przede wszystkim w ustawach/, zaś akty korporacji zawodowych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle wskazanych wyżej wywodów nie ulega wątpliwości, że konkurs którego wynik kwestionuje skarżący przeprowadzany był według Zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją i to już po stwierdzeniu tej niezgodności przez wyrok TK i po utracie mocy obowiązującej delegacji ustawowej dla samorządu do uchwalenia Zasad. Niezgodność Zasad z Konstytucją wynika z faktu, że wadliwa, niezgodna z Konstytucją delegacja dla organów samorządu radcowskiego do ustanowienia Zasad konkursu spowodowała całkowicie samodzielne ich uchwalenie przez samorząd. Tak uchwalone Zasady konkursowe, będące aktem wewnętrznym samorządu radcowskiego, regulowały sytuację osób, które jeszcze nie należały do korporacji i były podstawą przeprowadzenia konkursu, zaś wyniki konkursu były podstawą odmowy wpisania skarżącego na listę aplikantów. W niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego jako podstawę prawną zaskarżonych uchwał wskazały art. 33 i art.31 ustawy o radcach prawnych, a więc nie te przepisy, które zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją. Jednak zaskarżone uchwały zostały wydane nie tylko na podstawie art.33 ustawy o radcach prawnych, ale także na podstawie wyników konkursu przeprowadzonego według Zasad, które zostały uchwalone na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tj. art.60 p.8b. Tak uchwalone zasady konkursu miały zasadniczy wpływ na treść uchwały Rady Okręgowej z dnia [...] maja 2004r. nr [...] o odmowie wpisu R. S. i utrzymującej ją w mocy uchwały Krajowej Rady z dnia [...] października 2004r. Zaskarżone uchwały zostały wydane na podstawie wyników konkursu przeprowadzonego wedle Zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją, a więc niezgodnych z Konstytucją i nie mających podstawy prawnej w dacie przeprowadzenia konkursu. Odnosząc się do poruszanej w zaskarżonych uchwałach kwestii poglądu TK, wyrażonego w pkt 18 uzasadnienia wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., należy zauważyć, że w przeciwieństwie do sentencji wyroku, poglądy zawarte w uzasadnieniu wyroku TK stanowią tylko interpretację pozbawioną waloru mocy powszechnie obowiązującej. W postanowieniu z dnia 13 listopada 2002 r. sygn. akt SK 28/01 TK stwierdził, że uzasadnienia orzeczeń przedstawiają motywy i zapatrywania sędziów TK biorących udział w wydaniu orzeczenia i mają charakter edukacyjny. Natomiast jedynie rozstrzygnięcia zawarte w sentencji wyroku posiadają moc powszechnie obowiązującą. Uznać więc trzeba, że zapatrywania TK umieszczone w pkt. 18 uzasadnienia wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., na które powołują się organy Korporacji, nie mogą stanowić przeszkody do zakwestionowania przebiegu konkursu przez osoby, które nie zostały zakwalifikowane na aplikację w wyniku tegoż konkursu przeprowadzonego w oparciu o Zasady uchwalone przez organy samorządu na podstawie upoważnienia ustawowego sprzecznego z Konstytucją i już nie obowiązującego. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa materialnego tj. art.33 ust.2 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten przewiduje przyjęcie na aplikację radcowską po przeprowadzeniu konkursu. Jest oczywiste, że podstawą zgodnej z prawem decyzji może być tylko konkurs przeprowadzony prawidłowo, a więc zgodnie z przepisami prawa. W sprawie niniejszej konkurs został przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa, bowiem Zasady go regulujące w dacie przeprowadzenia konkursu były już uznane za niekonstytucyjne, a podstawa prawna do ich uchwalenia już nie istniała, gdyż art. 60 p.8b utracił moc prawną 4 marca 2004r. W tej sytuacji konkurs został przeprowadzony wg wadliwych uregulowań, a jego wyniki nie mogły być podstawą prawidłowej decyzji. Podjęcie uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów na podstawie wyniku wadliwie przeprowadzonego konkursu naruszało więc przepisy prawa materialnego art.33 ust.2 ustawy o radcach prawnych. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 p.1 lit.a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.