VI SA/Wa 1860/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. z siedzibą w K. – dalej zwana skarżąca, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymał w całości w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. na pętli autobusowej K. inspektor Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. przeprowadził kontrolę autobusu o nr rej. [...] kierowanego przez R. O. Pojazdem tym M. S.A. z siedzibą w K. wykonywało krajowy transport drogowy osób na linii regularnej P. – K. Kierowca okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...]. Kierowca nie okazał wymaganego przy wykonywaniu przewozów regularnych zezwolenia lub wypisu z zezwolenia oraz obowiązującego rozkładu jazdy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3, art. 19 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 2.1 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6000 zł. Podstawą ukarania było wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] października 2007 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wskazała, iż za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołała się na to, iż w interesie społecznym jest, aby publiczny transport lokalny funkcjonował w sposób odpowiedni do istniejących w tej mierze potrzeb społecznych. W przypadku powstania zakłóceń w jego wykonywaniu, transport zastępczy winien być zapewniony niezwłocznie. Podniosła, że M. zostało powołane w celu wykonywania zadania własnego gminy polegającego na zaspokojeniu potrzeb społecznych w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W interesie M. jako strony postępowania jest, aby komunikacja działała sprawnie i na możliwie najwyższym poziomie. W przypadku wystąpienia zakłóceń komunikacji tramwajowej, M. S.A. zobowiązane jest niezwłocznie uruchomić zastępczą komunikację autobusową, na co pozwala zastosowanie art. 18 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Powstanie odmiennej praktyki organów kontrolnych narusza w sposób istotny słuszny interes strony Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 154 § 1 k.p.a. instytucja uchylenia decyzji. Zgodnie z tą instytucją decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek uiszczenia 6000 zł tytułem kary pieniężnej. Treść prawa nabytego stanowi tu rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Pogląd odnośnie do tego rodzaju nabycia praw jest w ocenie organu ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie. Tym samym jeżeli na podstawie przedmiotowej decyzji strona nabyła prawo w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. lecz art. 155 k.p.a. Wskazał, że ponieważ strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i sprecyzowała przepis prawa, na który się powołuje, Główny Inspektor Transportu Drogowego jest w przedmiotowej sprawie związany żądaniem strony, w związku z czym poprzestał na rozważeniu przesłanek z art. 154 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała na oczywistą nieprawidłowość przesłanek, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a których przyjęcie spowodowało brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Mianowicie, w jej ocenie, jeżeli kara pieniężna jest sankcją za niewykonanie dyspozycji normy prawnej, nie może być ona równocześnie obowiązkiem, z którego wynika dla strony powinność określonego zachowania. Precyzowanie obowiązków, względnie uprawnień stanowi bowiem zawsze treść dyspozycji normy prawnej, natomiast nigdy sankcji. Zatem, skoro kara nie implikuje w żaden sposób ani istnienia, ani treści obowiązku, nie można twierdzić, że decyzja o jej nałożeniu stanowi źródło nabytego prawa w postaci rozstrzygnięcia o obowiązkach jednostki. Z tego powodu należy uznać, że strona prawidłowo wskazała na art. 154 § 1 k.p.a. jako podstawę swego żądania, ponieważ na podstawie decyzji nakładającej karę pieniężną strona nie mogła nabyć i nie nabyła jakiegokolwiek prawa. W takiej sytuacji organ administracji obowiązany był rozpoznać wniosek merytorycznie, czego, wskutek dokonania błędnych ustaleń wstępnych, nie uczynił. Pokreśliła, iż nawet gdyby uznać nałożenie kary pieniężnej jest w istocie nałożeniem obowiązku, wskutek czego może stanowić podstawę nabycia prawa, to i tak nie mogłoby to w rezultacie doprowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie strona na podstawie decyzji nabyła prawo. Ze względu na to, że jedyną sankcją o charakterze administracyjnym, jaką przewiduje ustawa o transporcie drogowym w przypadku nie posiadania wymaganego zezwolenia, jest nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 92, a nadto, że wysokość tej kary jest ściśle określona w załączniku do w/w ustawy (w związku z czym organ nie może miarkować jej wysokości), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nabyciu prawa. Przyjęta w doktrynie prawa administracyjnego koncepcja nabycia praw na podstawie decyzji nakładającej na stronę obowiązek zakłada bowiem, że nabycie prawa ma miejsce wtedy, gdy na stronę można nałożyć więcej niż jeden obowiązek lub miarkować wielkość danego obowiązku. W takim bowiem wypadku nabycie prawa będzie polegało bądź na tym, że na stronę nie nałożono wszystkich możliwych obowiązków, bądź na tym, że nałożono co prawda tylko jeden (jedyny dopuszczalny w danym stanie faktycznym) obowiązek, lecz w rozmiarze mniejszym od tego, jaki mógłby być wymierzony na podstawie określonej normy prawnej. Jedynie takie rozumienie nabycia prawa pozwala bowiem na przyjęcie, że na podstawie decyzji nakładającej na stronę wyłącznie obowiązek można w ogóle nabyć jakieś prawo. Wskazała ponadto, iż nawet jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji strony powinien sprawę załatwić, czyli rozpatrzyć ją merytorycznie. W przeciwnym wypadku obowiązany jest wcześniej wezwać stronę do sprecyzowania żądania, jako że sam nie może tego zrobić, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania i tym samym wypaczenia woli strony. Treść żądania wyznacza zatem granice rozpoznania sprawy przez organ, co nie jest bynajmniej równoznaczne ze związaniem wskazaną przez stronę podstawą prawną. Dopasowanie właściwej w danej sprawie normy prawnej leży bowiem w gestii organu orzekającego, a ewentualne powołanie jej przez stronę może stanowić jedynie wskazówkę przy ustalaniu tego, czego domaga się strona. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 154 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w całości w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony należy-traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo" bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Ponadto wskazał, że co prawda regułą jest, iż strona nie musi wskazać podstawy prawnej, jednakże w przedmiotowym przypadku strona podała podstawę prawną, która co do zasady pasuje do wskazanych przez nią we wniosku okoliczności faktycznych. Organ w takiej sytuacji nie mógł zmieniać wskazanej przez stronę kwalifikacji prawnej. Podobnie organ byłby związany żądaniem strony, gdyby ta wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie mógłby w takiej sytuacji zmienić kwalifikacji prawnej i zastosować przepisów właściwych dla wznowienia postępowania w sprawie. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: * art. 154 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie; * art. 6 i 8 k.p.a. poprzez bezprawne różnicowanie sytuacji prawnej stron w zależności od tego, czy w postępowaniu działają osobiście, czy też są reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika; * art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego. wskazała na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle, którego Główny Inspektor Transportu Drogowego nie miał racji twierdząc, iż w przedmiotowej sprawie był związany wskazaną przez stronę podstawą prawną żądania. Ponadto podkreśliła, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. przewidują identyczne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie: interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedyną różnicą między nimi, a jednocześnie kryterium zastosowania jednego z nich - w razie podjęcia działań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji zgodnej z prawem albo dotkniętej wadami niekwalifikowanymi - jest wymóg uzyskania zgody strony, która w drodze decyzji nabyła prawo, albo brak takiej konieczności - jeśli żadnego prawa strona nie nabyła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola w świetle § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. S.A z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek skarżącej o uchylenie przez organ w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 zł. Skarżąca wniosek uzasadniała słusznym interesem społecznym oraz faktem, iż w jej ocenie przedmiotowa decyzja nie spowodowała nabycia praw przez wnioskodawcę. Tym samym w jej ocenie możliwym było zastosowanie trybu wzruszenia decyzji ostatecznej przewidzianej powołanym powyżej artykułem. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tym samym przepis art. 154 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję. Musi być to po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Dopiero stwierdzenie przez organ wystąpienia obu powyższych przesłanek upoważnia go do zastosowania przewidzianego tym artykułem trybu uchylenia decyzji. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek należy podnieść, iż ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień ani sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Przez prawo nabyte rozumieć należy wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek; prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej; rzetelność i ścisłość kalkulacji gospodarczej wymaga, aby obywatel wiedział, co komu, nie wyłączając Państwa, jest winien i mógł spokojnie rozporządzać swym majątkiem, gdy należytość wyznaczoną mu prawomocnym orzeczeniem władzy całkowicie uiścił" (Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937, s. 232-233). Teza ta utorowała w doktrynie .drogę szerokiemu pojmowaniu praw nabytych w odniesieniu do przepisów r.p.a., a następnie również co do przepisów KPA. Podzielić trzeba pogląd E. Iserzona, że: "nawet decyzje wkładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tego rodzaju decyzje nie mogą być ani zmienione, ponieważ zmiana mogłaby prowadzić do obciążeń, które strona będzie uważała za pogorszenie swojej sytuacji, ani uchylone" (Komentarz, s. 260). Sąd w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko. W sprawie niniejszej ostateczna decyzja administracyjna nakładała na skarżącą obowiązek uiszczenia tytułem kary pieniężnej kwoty 6000 zł. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, iż obowiązek nałożony na stronę tym rozstrzygnięciem stanowi o nabyciu przez skarżącą prawa w rozumieniu art. 154 § 1. Tym samym organ zasadnie przyjął, iż nie jest możliwym zastosowanie trybu przewidzianego artykułem 154 § 1 k.p.a. bowiem nie została wypełniona dyspozycja tej normy prawnej. Odrzucić należy także podniesiony przez stronę zarzut zgodnie, z którym organ winien, nie będąc związany podstawą prawną żądania, zastosować właściwy dla rozstrzygnięcia wniosku art. 155 k.p.a. Należy bowiem podnieść, iż przepisy art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. konstruują dwie odrębne drogi wzruszania niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Mimo bowiem tożsamych kryteriów odwołujących się do aksjologii pozaprawnej (interes społeczny i słuszny interes strony), wskazujących na możliwość skorzystania z nich wówczas, gdy organ administracyjny posiada odpowiedni luz decyzyjny wynikający z przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę normatywną podejmowanych decyzji, odnaleźć można istotne różnice w odniesieniu do pozostałych przesłanek zastosowania tych przepisów. W szczególności idzie o występujące w art. 155 k.p.a.: fakt nabycia praw na mocy decyzji ostatecznej, zgoda strony oraz brak przeszkody w uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, który wynikałby z przepisu szczególnego. Taki stan rzeczy przesądza w ocenie Sądu, iż organ mając na uwadze żądanie strony nie mógł rozpatrywać wniosku na płaszczyźnie obydwóch przepisów. Podkreślić przy tym należy, iż to strona złożyła wniosek o uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. i organ wniosek ten był zobligowany rozpoznać. Skoro zatem zasadnie uznał, że powołany przez stronę, jako podstawa wniosku przepis nie ma w sprawie zastosowania, to konsekwencją tego stanu rzeczy było wydanie decyzji odmawiającej uchylenia ww. decyzji w powyższym trybie. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.