VI SA/Wa 1861/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej D. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1861/14 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. Dz. U. Nr 45, poz. 271 ze zm.) – także jako ustawa, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. ([...] WIF) z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające [...] Izbie Aptekarskiej (Izba) wszczęcia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia przez aptekę ogólnodostępną "R." w Z. przy ul. [...] reklamy apteki i jej działalności. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach; Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. Izba wystąpiła do [...] WIF o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia przez aptekę ogólnodostępną "R." w Z. przy ul. [...] niedozwolonej przepisem art. 94a ustawy – Prawo farmaceutyczne reklamy. Apteka prowadziła tę reklamę w ramach Programu [...] i Programu P. [...]. W tym też zakresie wniosek Izby dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek zawierał informacje dotyczące działalności statutowej Izby, jako organizacji społecznej zrzeszającej farmaceutów, której celem jest ochrona interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej, w zakresie zawodowym, społecznym i gospodarczym. Podkreślono istotne znaczenie pojęcia "zawód zaufania publicznego" dla zawodu farmaceuty, charakteryzującego objęciem go zakazem reklamy. Powołując się na przepis art. 94a ustawy, stanowiący o zakazie reklamy, wnioskująca podkreśliła, iż zakaz ten jest gwarancją prawidłowego funkcjonowania instytucji ochrony zdrowia publicznego, jak i w apteki prowadzone przez ich kierowników będących także farmaceutami. Zdaniem Izby wszelkie zachowania naruszające normę z art. 94a ustawy godzić będą w dobro pacjenta, który zmuszony koniecznością życiową, korzysta z tego typu placówki i reklamowanych Programów. Do wniosku załączono kopię materiałów reklamowych oraz dokumentacji dotyczącej programów lojalnościowych Program [...] i Program P. [...]. W ocenie Izby miała interes prawny w wystąpieniu z przedmiotowym wnioskiem sprawując nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, strzegąc zasad etyki i deontologii tego zawodu przez realizacje celów statutowych i ustawowych swoich członków oraz ochrony ich praw. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] WIF odmówił wszczęcia wnioskowanego przez Izbę postępowania. Uznając za bezsporne, że [...] Izba Aptekarska posiada status organizacji społecznej, która to zgodnie z art. 31 k.p.a. może wnosić o wszczęcie postępowania, jednakże dla wszczęcia wnioskowanego postepowania przesłanki z art. 31 § 1 musza być spełnione łącznie, czego w ocenie [...] WIF Izba nie spełniała. Zdaniem organu Izba nie wykazała swojego interesu prawnego wnioskując o wszczęcie postępowania, gdyż brak jest podstaw do uznania jej legitymacji w sprawie chociażby z tego względu, że stroną może być inny podmiot niezrzeszony w Izbie. Zatem Izba w zgłoszonym żądaniu nie kieruje się wyłącznie interes społecznym, lecz partykularnym interesem swoich członków. Organ administracji zaznaczał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów ustawy przez apteki jest wyłącznie wojewódzki inspektor farmaceutyczny, a nie okręgowe izby aptekarskie. Izba posiada natomiast własne instrumenty, którymi może skutecznie dyscyplinować farmaceutów oraz sprawować pieczę i nadzór nad wykonywaniem przez nich zawodu. Wskazane we wniosku podstawy, mające uzasadniać interes prawny Izby w zgłoszonym żądaniu, w ocenie [...]WIF nie zasługiwały na uwzględnieni, także w świetle powołanych w postanowieniu orzeczeń sądów administracyjnych. [...] WIF zaznaczył jednocześnie, że przed zgłoszeniem wniosku przez Izbę wszczął już postępowania w sprawie niedozwolonej reklamy apteki "R." w Z. przy ul. [...] polegającej na uczestniczenie w Programie [...], zatem uznał także za niedopuszczalne wszczęcie dwóch postępowań w tej samej sprawie. Na postanowienie, [...] Izba Aptekarska złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wskazując jako podstawę prawna art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a.. Izba wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto [...] Izba Aptekarska wniosła o wydanie postanowienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego uznając, że postępowanie wszczęte w sprawie przedmiotowej apteki w przedmiocie uczestniczenia w Programie [...] nie jest tożsame z postępowaniem wnioskowanym przez Izbę, a dotyczącym udziału tej apteki także w Programie P. [...]. Wskazując na swoje cele statutowe Izba uznała, że za uwzględnieniem wniosku przemawia interes społeczny przejawiający się w ochronie zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, w możliwości wypełniania przez Izbę celów statutowych ochrony praw jej członków i w możliwości korzystania przez organ administracji z pomocy Izby. Zdaniem Izby zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego i w zakresie nadzoru nad jego wykonywaniem organy samorządowe przejęły w tym zakresie funkcje państwa, czyniąc to w interesie społecznym. Jeżeli więc apteka narusza zakaz reklamy, to Izba ma prawo wystąpienia w tym przedmiocie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z interes społecznym strzegąc zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Ponadto, przytaczając przepis art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, Izba podniosła, iż apteka, jako placówka ochrony zdrowia publicznego, nie powinna reklamować swej działalności. Izba wyjaśniła, iż uczestniczenie apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu, obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty przez kierowników aptek, także farmaceutów, odpowiedzialnych za prawidłowe kierowanie aptekami. Skarżąca podniosła, iż inicjowanie postępowań, których wynikiem jest ustalenie zgodności z prawem określonych zachowań, umożliwia wypełnienie przez Izbę jej statutowych i ustawowych uprawnień oraz ochronę interesu społecznego, a w szerszym kontekście ochronę zdrowia publicznego i pacjentów. Zdaniem Izby, samorząd mógłby stanowić wsparcie merytoryczne dla organu administracji publicznej, co umożliwiłoby wykrycie prób nadużyć ze strony podmiotów prowadzących apteki. Tymczasem organ administracji, w ocenie Izby, nie przeanalizował prawidłowo wniosku pod kątem ustalenia interesu prawnego Izby we wszczęciu wnioskowanego postępowania. Izba nie faworyzuje bowiem swoich członków lecz wręcz przeciwnie podejmuje w stosunku do nich działania przewidziane przez przepisy korporacyjne. Jednocześnie Izba chce chronić swoich członków, którzy nie naruszają zakazu reklamy aptek i ich działalności i ten motyw uzasadnia wszczęcie wnioskowanego postępowania. Sprawa wszczęta przez [...] WIF w stosunku do przedmiotowej apteki nie jest tożsama z wnioskiem Izby, gdyż nie dotyczy udziału apteki w Programie P. [...] Po zawiadomieniu [...] Izby Aptekarskiej o zamiarze zakończenia postępowania i poinformowaniu o prawach strony, Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał wymienione na wstępie postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w tej samej sprawie, dotyczącej udziału apteki w Programie [...], nie można wszczynać dwóch odrębnych postępowań, gdyż byłoby to spełnieniem przesłanki z art. 156 1 pkt 3 k.p.a. Cytując przepis art. 31 1 k.p.a. organ podkreślał konieczność spełnienia przez organizację społeczną trzech przesłanek warunkujących jej udział w postępowaniu administracyjny: postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, udział w tym postepowaniu organizacji społecznej powinien być uzasadniony jej celami statutowymi i udział w postępowaniu powinien być uzasadniony interesem społecznym. Nadto przepis art. 31 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja przedstawiona przez Izbę w żadnym miejscu nie wskazuje na jej interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Powoływanie się na potrzebę sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty w celu ochrony zdrowia publicznego w świetle art. 2a ustawy o izbach aptekarskich nie zostało sprecyzowane jaką formę ma przybrać nadzór Izby nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki i w jakiej formie miałby być zrealizowany w ramach udziału w postepowaniu w sprawie prowadzenia reklamy apteki, którego stroną jest podmiot niebędący farmaceutą. Podejmowanie przez Izbę działań nadzorczych nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów nie może realizować się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ farmaceutyczny w sprawie niedozwolonej reklamy apteki. Naruszenie przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę. Ewentualne więc postępowanie dyscyplinarne powinno być przez Izbę prowadzone po wydaniu przez organ farmaceutyczny decyzji w sprawie naruszenia zakazu reklamy. To natomiast, że Izba mogłaby służyć organowi wsparciem merytorycznym nie uzasadnia jej interesu społecznego w dopuszczeniu Izby do postępowania administracyjnego. Ustawowym organem powołanym do wszczynania postępowań administracyjnych i do oceny, czy dane działanie stanowi niedozwolona reklamę apteki, należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, a nie do izby aptekarskiej. Zatem niedopuszczalne jest, by inny podmiot w tym zakresie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony takiego postepowania. W razie dopuszczenia do postępowania na wniosek Izby uczestniczyłaby w tym postępowaniu na prawach strony, nie mogąc jednocześnie decydować czy dane działanie jest niedozwoloną reklamą. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko Izby o potrzebie przestrzegania obowiązującego zakazu reklamy aptek stwierdził jednak, że nie uzasadnia to udziału organizacji społecznej we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Także argumentacja Izby o możliwości merytorycznego wsparcia organu administracji na każdym etapie postępowania w celu jak najszybszego osiągnięcia celu postępowania, nie stanowiła interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Izby do postępowania. [...] Izba Aptekarska zrzesza farmaceutów wykonujących zawód farmaceuty, natomiast prowadzić aptekę może podmiot niebędący farmaceutą. Stąd wniosek organu odwoławczego o braku podstaw dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu, gdyż narażałoby to interes strony tego postępowania, którą zazwyczaj jest podmiot wykonujący działalność gospodarczą (niekoniecznie farmaceuta), konkurujący z członkami Izby, co zagrażałoby interesom tego podmiotu będącego stroną postępowania (w tym zakresie organ farmaceutyczny powołał się na wyroki sadów administracyjnych orzekający w sprawie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym) stwierdzając, że wskazany interes społeczny Izby nie uzasadnia dopuszczenia jej do postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy nie dopatrzył się tych naruszeń przez organ I instancji w szczególności w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Na postanowienie [...] Izba Aptekarska złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia obu postanowień. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 31 2 zd. 2 w zw. z art. 156 1 pkt 3 ewentualnie art. 61a 1 w zw. z art. 156 1 pkt 3 (przez zaniechanie poinformowania skarżącej o wszczętym postępowaniu i niewydaniu właściwego postanowienia), art. 107 3 w zw. z art. 126 (przez brak uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia o tożsamości postępowania wszczętego z wnioskowanym), art. 31 § 1 (przez przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego uzasadnionego jej celami statutowymi), art. 7 (przez niewyjaśnienie stanu faktycznego), art. 8 (przez lakoniczność przedstawionej argumentacji przez organ), art. 11 i art. 107 3 w zw. z art. 126 (przez niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia), art. 12 (przez brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego), art. 77 1 (przez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego), art. 80 1 (przez nie odniesienie się do najważniejszych argumentów skarżącej). Zdaniem skarżącej organ nie wykazał tożsamości wszczętego postępowania z postępowaniem wnioskowanym przez Izbę dotyczącym także Programu P. [...]. Program [...], co do którego odnosi się wszczęte przez organ postępowanie funkcjonuje całkowici niezależnie od Programu P. [...], co do którego Izba złożyła wniosek o wszczęcie postępowania. W tym zakresie organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że wszczęte przez niego postępowanie jest tożsame z wnioskowanym przez skarżącą. Jeżeli więc organ miał wątpliwości jakiego wszczęcia postępowania Izba się domagała, powinien zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie w jakiej sprawie złożyła wniosek o wszczęcie postępowania. W ocenie skarżącej spełniła wszystkie warunki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dla uwzględnienia jej wniosku o wszczęcie postępowania. Jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Postępowanie, którego wszczęcia się domagała nie dotyczy jej prawa i obowiązków lecz praw i obowiązków innej osoby, czyli strony tego postępowania naruszającej art. 94a ust. 1 ustawy. Cele statutowe Izby, zdefiniowane także przez Konstytucję RP, uzasadniały wniosek o wszczęcie żądanego postępowania. Tymi celami statutowymi są: sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w celu ochrony zdrowia publicznego i reprezentowanie zawodu farmaceuty jak i obrona jego interesów oraz troska o zachowanie godności i niezależności tego zawodu (w tym przedmiocie organ I instancji się nie wypowiedział), o których realizację skutecznie może ubiegać się wyłącznie samorząd; strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, w tym zakresie skarżąca odwołała się do wyroku Sądu Najwyższego stwierdzając, że przysługuje jej prawo żądania wszczęcia wnioskowanego postępowania, gdyż zawód farmaceuty powinien być wykonywany z przestrzeganiem prawa, w tym uwzględniając zakaz reklamy w związku z nakazem ochrony "szczególnych konsumentów" – pacjentów. Interes społeczny Izby polega na: ochronie zdrowia publicznego – osób korzystających z usług farmaceutycznych przez skuteczny nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty; możliwości wypełniania przez Izbę zadań statutowych; możliwości korzystania przez organy farmaceutyczne z pomocy Izby, a także za tym interesem społecznym przemawia możliwość strzeżenia przez Izbę zasad etyki i deontologii zawodowej przez farmaceutów. Zatem wszelkie naruszenia przez podmioty prowadzące apteki zakazu reklamy godzą także w zawód zaufania publicznego wykonywany przez farmaceutów. Skarżąca uznała za błędne stwierdzenie organu, iż jej udział w postępowaniu może narazić interes strony tego postępowania przez dostęp Izby do akt sprawy. Izba jest zainteresowana wynikiem postepowania administracyjnego prowadzonego przez organ inspekcji farmaceutycznej, zatem przemawia to za dopuszczenie jej do tego postepowania w celu wsparcia merytorycznego organu administracji. Liczba członków rady jest niewielka, więc trudno uznać, by akurat jeden z nich miał interes konkurencyjny ze strona przeciwną, a poza tym Izbę reprezentuje jej Prezes także podlegający wyłączeniu w sytuacji braku bezstronności. Skarżąca dodatkowo zaznaczała, że do jej zadań, jako do organu współdziałającego, należy wydawanie w formie postanowień opinii w sprawach udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek, co w ocenie skarżącej także przemawia za uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych. W myśl przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31§ 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle zacytowanych przepisów organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156). Wniosek skarżącej był jednoznaczny, co wynika z jego treści i z powołanej podstawy prawnej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a). Jeżeli zatem organizacja społeczna występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ administracji, uznając wniosek za zasadny, wszczyna postępowanie z urzędu, gdyż nie jest to postępowanie inicjowane w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. na żądanie strony. [...] Izba Aptekarska domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które to żądanie reguluje art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść wniosku nie może nasuwać wątpliwości co do żądania skarżącej, gdyż wskazuje, iż domagała się wszczęcia postępowania w sprawie przestrzegania przez aptekę "R." w Z. ul. [...] przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne dotyczących niedozwolonej działalności reklamowej tej apteki. Jak wskazywano bowiem apteka ta uczestniczy w Programie [...] i w Programie P. [...] reklamując swoją działalność. Zatem postępowanie wszczęte przez organ farmaceutyczny w przedmiocie uczestnictwa apteki w Programie [...] nie pokrywało się z wnioskiem skarżącej dotyczącym wszczęcia postępowania także w sprawie udziału tej apteki w Programie P. [...]. Organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że prowadzone postępowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udziału apteki w Programie [...] jest tożsame z wnioskowanym przez skarżącą wszczęciem postępowania w sprawie udziału tej apteki również w Programie P. [...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdzając, że przed złożeniem wniosku przez [...] Izbę Aptekarską rozpoczął już procedowanie w sprawie udziału apteki "R." w Z. ul. [...] w Programie lojalnościowym [...] i w związku z tym nie może wszczynać kolejnego postępowania w tej samej sprawie, w dalszych wywodach uzasadniał nie odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie wszczęcia postępowania lecz odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie udziału (dopuszczenia) do postępowania administracyjnego. Powołane w uzasadnieniu postanowienia wyroki sądów administracyjnych również miały za przedmiot odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, a nie odmowę wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, co jedynie umacnia stwierdzeni, iż faktycznie organ odwoławczy rozpatrywał nie wniosek i zażalenie skarżącej lecz żądanie o innej treści nie zwarte we wniosku [...] Izby Aptekarskiej. W tym zakresie organ farmaceutyczny z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, co prowadziło również do naruszenia art. 80 i art. 104 § 1 k.p.a., w istocie nie rozpatrzył wniosku skarżącej. Także zażalenie skarżącej nie pozostawia wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. W jego treści podano, że odnosi się do odmowy wszczęcia postępowania, a nie do odmowy dopuszczenia do postępowania administracyjnego. W dalszym ciągu skarżąca podkreślała, że domagała się, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wszczęcia postępowania powołując się na cele statutowe i interes społeczny uzasadniający takie, a nie inne, żądanie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie składała wniosku łączącego żądanie wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim, lub dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz jednoznacznie wskazała, że wnosi o wszczęcie konkretnego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez wskazaną aptekę zakazu reklamy przez jej udział w Programie [...] i w Programie P. [...]. To że w skardze przewijają się zarzuty odnoszące się do motywów organu odwoławczego o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie zmienia faktu, iż organ administracji w istocie nie rozpoznał i nie uzasadnił odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej i zażalenia wyraźnie wskazujących na inną ich treść – żądanie wszczęcia postępowania. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się do żądania skarżącej jednoznacznie i wyraźnie artykułowanego, jako wniosek o wszczęcie postępowania, a nie jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu już się toczącym. W związku z tym zażalenie skarżącej, z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania oraz z naruszeniem również art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostało rozpatrzone zgodnie ze złożonym wnioskiem w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.