VI SA/Wa 1861/19

Dnia 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej: oddala skargę Minister Środowiska ("Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o., w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] , utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] , w przedmiocie: 1. nałożenia na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] : - grzywny w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. ([...] ); - opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł, 2. wezwania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] , do: - wniesienia należności określonych w pkt 1 na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Nr [...] , oraz - wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., tj.: 1) bezzwłocznej likwidacji wyrobisk górniczych: chodnika badawczego nr 1 (na wschód od skrzyżowania z przecinką badawczą 1), chodnika badawczego 2, chodnika pojemnościowego 1, przecinki badawczej 1 oraz wyrobiska bez nazwy (na wschód od przecinki badawczej 1), w zakładzie górniczym "[...]" Sp. z o.o. w [...] , poprzez ich pełne podsadzenie (wypełnienie), w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Ww. postanowienia zapadły w następujących okolicznościach: 11 grudnia 2018 r. Dyrektor Urzędu Górniczego w [...] ("Wierzyciel") wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie wobec [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] ("Spółka", "Skarżący", "Zobowiązany") egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie środka egzekucyjnego w formie grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku nałożonego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] nakazującej likwidację wyrobisk górniczych, tj.: chodnika badawczego nr 1 (na wschód od skrzyżowania z przecinką badawczą 1), chodnika badawczego 2, chodnika pojemnościowego 1, przecinki badawczej 1 oraz wyrobiska bez nazwy (na wschód od przecinki badawczej 1), w Z. Sp. z o.o. w [...] , poprzez ich pełne podsadzenie (wypełnienie). W związku z niewykonaniem przedmiotowego obowiązku przez Skarżącego, pomimo pisemnego upomnienia, Wierzyciel w dniu [...] grudnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] , który przekazał do organu egzekucyjnego - Wojewody [...] , celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] nałożył na Spółkę grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. polegającego na bezzwłocznej likwidacji wyrobisk górniczych: chodnika badawczego nr 1 (na wschód od skrzyżowania z przecinką badawczą 1), chodnika badawczego 2, chodnika pojemnościowego 1, przecinki badawczej 1 oraz wyrobiska bez nazwy (na wschód od przecinki badawczej 1), w zakładzie górniczym "[...]" Sp. z o.o. w [...] , poprzez ich pełne podsadzenie (wypełnienie). Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. Z. Sp. z o.o. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. zarzucając m.in. nieprawidłowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego i przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, niewykonalność przedmiotowego postanowienia, a także brak zbadania możliwości finansowych Spółki przed wymierzeniem kary. Do zażalenia Skarżący załączył kserokopie dokumentów, tj.: wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 listopada 2016 r., decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] o odmowie udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwoleń wodnoprawnych, a także odwołania od powyższej decyzji wniesionego w [...] grudnia 2017 r., jak również artykułu prasowego z czasopisma "Trybuna Górnicza" zatytułowanego: "Niechciana Kopalnia [...] ". Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] , utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu Minister - powołując art. 26 § 1 u.p.e.a. - wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia przez Wierzyciela w dniu [...] grudnia 2018 r. tytułu wykonawczego nr [...] . Tytuł ten, wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej, został przesłany do Wojewody [...] , który - jako organ egzekucyjny - wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego dołączony do postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister zauważył przy tym, że możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z treści art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie, we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia, a zatem organ zastosował środek wskazany przez wierzyciela. W ocenie Ministra, działania Wojewody [...] stanowiły prawidłową realizację jego obowiązków ustawowych jako organu egzekucyjnego, zostały podjęte na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Tym samym - podniesiony przez Skarżącego zarzut nieprawidłowego wszczęcia egzekucji, Minister uznał za pozbawiony podstaw faktycznych oraz prawnych. Podniósł także, że organ egzekucyjny przystępując do egzekucji bada wyłącznie jej dopuszczalność, nie zaś zasadność. To na wierzycielu bowiem spoczywa obowiązek sprawdzenia czy egzekucja jest zasadna. Niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy zatem wyłącznie prawidłowości i legalności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz współmierności wymierzonej w nim grzywny, nie zaś kwestii merytorycznych odnoszących się do obowiązku likwidacji wyrobisk górniczych, nałożonego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] . Ww. decyzja jest ostateczna, a tym samym jej zasadność nie podlega powtórnej ocenie przez Ministra. Także zarzut niewykonalności postanowienia, zawarty w treści rozpatrywanego zażalenia, Minister uznał za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu nałożenia grzywny bez zbadania możliwości jej faktycznej zapłaty, w tym analizy finansowej Spółki, Minister wskazał, że przepisy nie wymagają dokonywania przez organ egzekucyjny przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia analizy jego sytuacji materialnej. Ustawodawca wprowadził w art. 121 § 2 u.p.e.a. tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to przy tym uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Dodatkowo Minister wskazał, że art. 121 u.p.e.a. nie nakłada na organ obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Poza tym zauważył, że w razie wykonania obowiązku grzywna na wniosek zobowiązanego może zostać mu zwrócona w całości lub całości, a gdy została uiszczona lub ściągnięta- podlega umorzeniu. Jednocześnie Minister wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą skłonić Zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Grzywna w celu przymuszenia, aby odniosła pożądany skutek, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, by jej dolegliwość nie pozostawała jedynie symboliczna. Organ zważył zatem, iż wysokość wymierzonej grzywny nie jest symboliczna, ani też nadmierna w stosunku do wagi obowiązku, który zabezpiecza. W skardze do Sądu na ww. postanowienie, Skarżący wniósł o: • uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, • zwrot kosztów wedle przepisanych norm. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim bez nawet próby wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z oczywistą szkodą dla interesu społecznego i jednostkowego, a także, że zawiera wadliwe uzasadnienie nie pozwalające na weryfikację prawidłowości rozumowania organu administracji. Wskazał także, że Minister w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym zażaleniu. Podniósł, że w stosunku do Skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne, jednak nie zostało ono prawidłowo wszczęte. Skarżący otrzymał tytuł wykonawczy w dniu [...] stycznia 2019 r., podczas gdy organ I instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia już dniu [...] grudnia 2018 r. W konsekwencji nie było podstaw do nakładania grzywny. Minister w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności co powoduje, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, Minister rażąco uchybił też obowiązkowi określonemu w art. 9 k.p.a. Skarżący podkreślił, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest niewykonalny, z przyczyn przedstawionych w zażaleniu i obecnie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. Przesłanki tej nieważności wskazane zostały w zażaleniu, natomiast Minister w ogóle się do nich nie odniósł. Poza tym w skardze podniesiono, że organy obu instancji w ogóle nie wskazały, czym kierowały się nakładając (utrzymując) grzywnę w kwocie 10.000 zł. Inaczej mówiąc organy obu instancji podjęły całkiem dowolne rozstrzygnięcia, w dodatku znowu z naruszeniem art. 7 oraz 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. To z kolei oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Na wstępie należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek bezzwłocznej likwidacji wyrobisk górniczych nałożony przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Nawet jeśli - jak wskazuje Skarżący - toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji to pozostaje to bez znaczenia w sprawie. Decyzja ta znajduje się bowiem w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Jak wynika z przesłanych Sądowi akt administracyjnych organ egzekucyjny upomnieniem z dnia [...] października 2018 r. (doręczonym Zobowiązanemu następnego dnia - karta nr 7), zgodnie z wymogami procedury, wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. W aktach znajduje się także poświadczona kopia tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] grudnia 2018 r., a doręczonego Skarżącemu w dniu 3 stycznia 2019 r. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny Wydane w sprawie Spółki postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera - tak jak określa to art. 122 § 2 u.p.e.a. - po pierwsze wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; po drugie - wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym w postanowieniu terminie. Reasumując - wbrew stanowisku Skarżącego - organ egzekucyjny dopełnił ciążących na nim w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków. Także nałożenie grzywny w kwocie 10.000 zł nastąpiło zgodnie z przepisami. Art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. W sprawie organ egzekucyjny rzeczywiście nie poczynił ustaleń co do sytuacji majątkowej i osobistej Skarżącego. Jak jednak słusznie zauważyły organy orzekające grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać cechy osobowe zobowiązanego w tym jego sytuacja osobista, zdrowotna i majątkowa. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W badanej sprawie organ nałożył na Skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości nie przekraczając jej ustawowej wysokości. Organ określając bowiem wysokość grzywny w celu przymuszenia kieruje się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji oraz zasadą ogólną celowości. Maksymalna wysokość grzywny jest dolegliwością niezbędną do realizacji ciążącego na Skarżącym obowiązku. Sąd uznał, że w sprawie wyjaśnione zostały istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji przepisów prawa. Nie mogły odnieść skutku zarzuty związane z niewykonalnością egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis art. 122 § 3 u.p.e.a., stanowi zaś, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym może stanowić wyłącznie podstawę wniesienia zarzutów - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 tej ustawy. Innymi słowy, alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Tak więc, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ egzekucyjny realizując tryb nakładania grzywny oraz określając wysokość grzywny nie dopuścił się wskazanych w skardze uchybień. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.