VI SA/Wa 1866/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. w W. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmawiającą wydania M. sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. [...] w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej typu backlight o powierzchni ekspozycyjnej 1,40 m2. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.- dalej zwaną u.d.p.). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem złożonym dnia [...] maja 2007 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, spółka) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. [...] w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej typu backlight o powierzchni ekspozycyjnej 1,40 m2. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., ustosunkowując się do złożonego wniosku, poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM poinformował stronę o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach. W piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. skarżąca spółka zwróciła się do ZDM z wnioskiem o uwzględnienie przed wydaniem decyzji m.in. kwestii związanej z obowiązkiem zastosowania w sprawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast przepisu art. 39 ust. 3 tej ustawy. Ponadto skarżąca podważając zasadność znajdującej się w aktach sprawy opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowanej przez L. K. z I., przedłożyła do akt sprawy sporządzony przez W. K. "[...].". Strona wskazała, iż z badań przeprowadzonych przez V. w U. oraz przez T. w N. wynika, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych w pasie drogowym. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Prezydent [...] W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. [...] Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez I.; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.; 6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 43,1 m do 64,8 m. Organ powołał się zarówno na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i cytowane w niej wyniki badań jak i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. NSA ponadto zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Organ I instancji ocenił, że dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1930 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1310 pojazdów na godzinę. W opinii I. wyraźnie stwierdzono natomiast, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wykazania, iż omawiany nośnik reklamowy stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podważyła również walor dowodowy wspomnianej opinii I., a także innych dowodów zgromadzonych przez organ. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. podniosła, iż posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, zatem w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie art. 39 ust. 3 u.d.p. W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca zwróciła uwagę, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w piśmie z dnia 30 lipca 2007 r., w szczególności co do niewiarygodności opinii L. K., jak i przesłanek, którymi winien kierować się zarządca drogi wydając decyzję w oparciu o art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pominięto również znajdujące się w aktach sprawy pozytywne opinie komunikacyjne z lat 2002 - 2006, chociaż niewątpliwie świadczą one o tym, że organ badał kwestie warunkujące, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, udzielenie zezwolenia dla istniejącego w pasie drogowym obiektu budowlanego (reklamy) i wówczas uznał, że brak jest przeszkód dla wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla przedmiotowej reklamy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił przy tym, iż to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi właśnie taki "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający odstąpienie od zasady zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Tymczasem, ani we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani w rozpatrywanym odwołaniu nie sposób się doszukać argumentacji, mogącej uprawdopodobnić, iż zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Sam bowiem fakt udzielenia zezwolenia w latach wcześniejszych, wobec podkreślanej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zmiany podejścia zarządcy drogi do kwestii umieszczania obiektów reklamowych w pasie drogowym, popartej najnowszymi wynikami badań, nie wystarcza do automatycznego przedłużania dotychczasowego zezwolenia. Ponadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. organ wskazał, iż bezzasadny jego zdaniem jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Jako niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 77, a także 6 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące kwestii niewłaściwej interpretacji i błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1, niezastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Podkreśliła, iż nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. Tym samym w sprawie chodziło o dalsze istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zdaniem skarżącej, treść art. 38 ust. 1 u.d.p. w ogóle nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy, lub też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Art. 38 ust. 1 nie znajduje się w przepisach końcowych ani przejściowych, a jego brzmienie wskazuje dobitnie, że ma zastosowanie do wszystkich istniejących obiektów budowlanych i urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie), a więc zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych przez zarządcę drogi na gruncie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. Zastosowanie art. 38 ust. 1 do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez niego np. zagrożenia ruchu drogowego, przy czym okoliczność ta winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Organ natomiast nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy sporny nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Uzasadniając naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, iż nie odniósł się on w ogóle do załączonego do akt pisma z dnia [...] lipca 2007 r. zawierającego prywatną opinię W. K., w którym to piśmie zawarta była ocena opinii L. K., ani do załączonych do akt pozytywnych opinii komunikacyjnych z lat 2002-2006 r. Organ ten w istocie więc nie rozpatrzył argumentów i wniosków wskazanych w w/w dokumencie i w powołanych w nim badaniach, dotyczących wpływu funkcjonowania reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, przyjmując za jedyną prawdę twierdzenia z opinii L. K. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organy obu instancji jest więc dotknięte istotnymi brakami i arbitralnymi stwierdzeniami, opartymi na jednych twierdzeniach, bez zgłębienia i przeanalizowania odmiennych argumentów w zakresie faktycznego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło z naruszeniem wymogów procesowych. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naczelną bowiem zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wydania decyzji przyznającej stronie określone uprawnienia, albo a contario do odmowy ich przyznania w sytuacji niezaistnienia określonych faktów (decyzje negatywne). Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje zatem na zasadę równej mocy środków dowodowych. Nie ulega więc wątpliwości, że dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369). W toku postępowania wyjaśniającego (dowodowego) organ administracyjny jest zobowiązany zebrać cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie również skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzać tylko przepis szczególny, przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Mając powyższe na uwadze, a wbrew poczynionym powyżej wywodom, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] naruszyło istotę postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W świetle podstawy materialnoprawnej obu decyzji organów administracji publicznej za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklam przemawiał wzgląd, że taka reklama negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organy powołały się w tym względzie na opinię I.. Jak już wskazano skarżąca nie zgadzała się z powyższą opinią i do pisma z dnia [...] lipca 2007 r. załączyła opracowanie autorstwa W. K. zatytułowane "[...]". Skoro, zdaniem organów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku skarżącej, z czym z kolei ona nie zgadzała się, przedstawiając w toku postępowania administracyjnego dowód na poparcie jej stanowiska, obowiązkiem organów, a szczególnie organu odwoławczego rozpatrującego zarzuty odwołania, było dokonanie oceny złożonego przez stronę dowodu (opracowania autorstwa W. K.). Zważywszy, iż omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak ustosunkowania się organu I instancji do dowodu przedstawionego przez skarżącą uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Co więcej, organ odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację reklamy z uwagi na jej negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego powołał się na opinię I. podkreślając, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Organ nie wykazał jednakże, w jakim stopniu powyższa opinia dotyczy reklamy objętej wnioskiem skarżącej ze względu na brak w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii nagromadzenia reklam w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. K.. Ocena oddziaływania reklamy, o której umieszczenie ubiegała się skarżąca, na bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga zindywidualizowania również ze względu na jej rozmiary (1 m na 1,4 m, pow. ekspozycji 1,4 m2). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.