VI SA/Wa 1868/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 218 (dwieście osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nakładającą na P. spółka z o.o., Skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 5.450 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2007 r. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Tym pojazdem kierowanym przez Z. J. P. spółka z o.o. wykonywała krajowy przewóz drogowy rzeczy. Na podstawie okazanej przez kierowcę karty z tachografu cyfrowego, organ stwierdził naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców polegające na skróceniu, w dniach 31 stycznia, 2 lutego, 13 lutego oraz 15 lutego 2007 r. dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczeniu w ww. dniach maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Pismem z dnia 27 lutego 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył stronę o przysługującym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz prawie do zgłaszania żądań. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego strona przesłała wyjaśnienia, w których stwierdziła, iż wskazane przez organ nieprawidłowości mają charakter osobistej odpowiedzialności kierowcy, a nie przedsiębiorcy. Dodała, że przedsiębiorca nie może ponosić konsekwencji za nieodpowiednie zachowanie swojego pracownika. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm. - dalej zwana u.t.d.), Ip. 10.2 lit. a, 10.2 lit. b, 10.4 lit. a, 10.4 lit. b załącznika do tej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.450 złotych, w tym: - 400 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, o czas do jednej godziny: 1) w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu 31 stycznia 2007 r. o godzinie 3.54 - o 2 godz. i 42 min., 2) w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu 2 lutego 2007 r. o godz. 4.00 - o 2 godz. 4 min., 3) w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu 13 lutego 2007 r. o godz. 5.28 - o 2 godz. 29 min., 4) w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu15 lutego 2007 r. o godz. 4.20 - o 2 godz. 1 min.; - 1400 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, za wymienione powyżej naruszenia; - 450 złotych za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za okres prowadzenia pojazdu: 1) w dniu 31 stycznia od godziny 3.54 do dnia 1 lutego 2007 r. godz. 18.12 - o 10 godz. 30 min., 2) w dniu 2 lutego 2007 r. od godz. 4.00 do dnia 2 lutego 2007 r. godz. 19.04 - o 20 minut, 3) w dniu 13 lutego 2007 r. od godz. 5.28 do dnia 14 lutego 2007 r. do godz. 19.17 - o 6 godzin 46 minut; - 3200 złotych za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, za każdą następną rozpoczęta godzinę, za naruszenia w wymiarze czasu określonym powyżej. W odwołaniu, skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów art. 107 § 3, 7 i 8 k.p.a. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona wskazała, że spółka w dniu [...] lutego 2007 r. nie była kontrolowana przez Inspektorów Transportu Drogowego. W szczególności nikt nie okazał spółce legitymacji służbowej przed rozpoczęciem kontroli, czego wymaga art. 70 ust. 1 u.t.d. oraz nie prowadził innych czynności z jej udziałem. Podniosła, iż organ nakładając karę pieniężną nie ocenił czy nieprawidłowości stanowią czyn zawiniony przez przedsiębiorcę, czy też wina leży po stronie osoby, która odpowiada za nienależyte wykonanie swoich obowiązków. Wskazała na błędy przy obliczaniu wysokości kar jakich dopuścił się organ. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4, art. 5, art. 87, art. 92 u.t.d oraz Ip. 1.1, Ip. 1.7, Ip. 10.2 lit. a, 10.2 lit. b, 10.4 lit. a, 10.4 lit. b załącznika do tej ustawy, art. 8 ust. 1, 2, 7, art. 6, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L3 70 z 01.12.1985 P.0001 - 0007), art. 4 lit. g, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1-ust. 5, art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ, cytując stosowne przepisy, podniósł, iż chociaż podstawę prawną rozstrzygnięcia powinny stanowić przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85, które weszły w życie w dniu 11 kwietnia 2007 r., to jednak, ze względu na fakt, iż ww. rozporządzenie zmienia zakres obowiązków nakładanych na stronę za właściwe uznał nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisów obowiązujących w chwili popełnienia naruszenia tj., rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. jako względniejszych dla strony. Ponadto stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił wymiar czasowy naruszeń oraz wysokość kary pieniężnej. Jednocześnie organ podniósł, iż według utrwalonego orzecznictwa NSA tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przez trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli zatem w terminie na złożenie odwołania złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji to nie stosuje się sankcji nieważności, lecz podejmuje się rozstrzygnięcia, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 74 i art. 92 ust. 1 pkt. 2 i art. 93 ust. 1 u.t.d, poprzez wymierzenie sankcji administracyjnej o charakterze prawno-karnym na przedsiębiorcę zamiast na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za nieokazywanie wymaganych przez prawo dokumentów; 2) naruszenie przepisów postępowania tj., art. 8 i 103 k.p.a. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumentację podniesioną w odwołaniu z dnia 30 marca 2007 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Ponadto podniosła, że kara pieniężna, o której mowa w art. 93 u.t.d zbliżona jest w swym charakterze do kary grzywny. Sankcja administracyjna polegająca na nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej za działanie kierowcy jest wygodnym instrumentem organów administracji transportu drogowego, pozwalającym na natychmiastowe wymierzenie grzywny z pominięciem niezbędnego postępowania bez wnikania, czy naruszenia stanowią czyn zawiniony przez przedsiębiorcę, a także ustalenia osoby, która odpowiada za nieprawidłowe wykonanie ciążących na niej obowiązków. Wskazała, iż organ powinien zachować się z większą tolerancją i nie wymierzać kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 4 minuty. Narusza to bowiem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W jej ocenie decyzja nie odpowiada także wymogom określonym art. 107 § 1 k.p.a. ponieważ jest skonstruowana w sposób nieczytelny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania. Podniósł, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym odpowiedzialność administracyjną ponosi podmiot wykonujący przewóz drogowy nie zaś kierujący pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Według ugruntowanych w orzecznictwie i doktrynie poglądów organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. W takiej sytuacji niezbędny jest przepis przejściowy, który stanowi, że do spraw będących w toku mają być w dalszym ciągu stosowane przepisy dotychczasowe (wyrok NSA z 24 marca 2003 r. II SA2057/01, LEX Nr 121774). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 11 kwietnia 2007 r. a więc w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, weszło w życie rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. uchylające m. in. rozporządzenie Rady EWG 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., którego naruszenie przepisów, stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą przez organ I instancji. Organ podniósł, że wprawdzie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 powinno, na etapie postępowania odwoławczego, jako obowiązujące w chwili orzekania, zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą, znaleźć zastosowanie, to jednak mając na uwadze, iż przepisy obowiązujące w chwili naruszenia, były dla strony skarżącej względniejsze postanowił w przedmiotowej sprawie zastosować przepisy dotychczas obowiązujące, tj. rozporządzenie Rady EWG 3820/85. W ocenie Sądu uznać należy za dopuszczalne zastosowanie w decyzji odwoławczej, w drodze wyjątku od wskazanej powyżej zasady, przepisów obowiązujących w dacie naruszenia nie zaś przepisów obowiązujących w dacie orzekania w II instancji przy założeniu, że są one względniejsze dla strony skarżącej. Należy jednak wskazać, iż takie rozstrzygnięcie należy właściwe uzasadnić, tego zaś organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie uczynił. Należy wskazać, iż w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 brak jest przepisów intertemporalnych pozwalających na zastosowanie przez organ odwoławczy do spraw będących w toku przepisów uchylonego ww. aktem rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85. W takiej sytuacji zastosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisów wcześniejszych, a już nie obowiązujących, możliwe jest tylko w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż przepisy wcześniej obowiązujące są dla strony korzystniejsze. Należy bowiem wskazać, iż strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających ze zmiany stanu prawnego w trakcie trwania postępowania administracyjnego w sytuacji kiedy korzysta z zapewnionych jej ustawowo środków weryfikacji wydanego w I instancji aktu prawnego w postaci odwołania od tego rozstrzygnięcia. Wydanie w tej sytuacji decyzji odwoławczej w oparciu o nowe mniej korzystne dla strony przepisy, które weszły w życie po wydaniu decyzji w I instancji, rodziłoby konsekwencje w postaci naruszenia fundamentalnej zasady prawa administracyjnego tj. zakazu wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (zakaz reformationis in peius). Zastosowanie jednak tej instytucji, rozumianej jako wyjątku od ogólnej zasady, powinno być w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione przez organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu. W sprawie niniejszej Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy dla uzasadnienia zastosowania w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85, które obowiązywało w chwili stwierdzenia naruszeń oraz wydania w dniu [...] marca 2007 r. decyzji w I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie zaś rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, które obowiązywało od dnia 11 kwietnia 2007 r., a więc także w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, podał fakt, iż przepisy te są względniejsze dla strony. Uzasadnienie zaś tego stwierdzenia ograniczył jedynie do zacytowania stosownych przepisów obu aktów prawnych. Zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dacie wydania decyzji w I instancji a nie obowiązują w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, jako względniejszych dla strony jest wprawdzie, jak wskazano powyżej, dopuszczalne jednakże wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia. Organ nie może się w tej sytuacji ograniczyć jedynie do zacytowania przepisów obu aktów. Jego obowiązkiem, mając na uwadze, iż jego działanie jest odstępstwem od obowiązującej zasady orzekania na podstawie stanu prawnego aktualnego w dacie wydania rozstrzygnięcia, jest szczegółowe i jednoznaczne doprecyzowanie w jakim zakresie przepisy już nieobowiązujące w stosunku do aktualnie obowiązujących są korzystniejsze dla strony skarżącej. Musi wykazać z czego wynika jego przekonanie, iż rozstrzygnięcie na podstawie nowych przepisów byłoby dla strony mniej korzystne i naruszałoby zasadę reformationis in peius. Tylko bowiem dokonana pod takim kątem ocena obu aktów przez organ, która znaleźć powinna wyraz w treści uzasadnienia, pozwalałaby na ocenę przez Sąd czy zasadne było odstąpienie przez organ od ogólnej zasady stosowania w trakcie orzekania aktualnego stanu prawnego na rzecz stosowanej w drodze wyjątku instytucji orzekania na podstawie przepisów względniejszych dla strony. Podnieść nadto należy, iż ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 99 poz. 661) znowelizowana została ustawa o transporcie drogowym i w ramach tej nowelizacji dodano przepis art. 93 ust. 7, który wszedł w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. (art. 6 ww. ustawy nowelizującej). Odwołanie wpłynęło wprawdzie w dniu 2 kwietnia 2007 r., ale zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r. Organ rozpatrując odwołanie skarżącej, nie dokonał oceny w zakresie możliwości zastosowania powyższego przepisu, w niniejszej sprawie. Skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywała na fakt, iż ze swojej strony wywiązała się ze wszystkich zobowiązań nałożonych na nią przez ustawę. Wyposażyła kierowcę we wszystkie dokumenty oraz urządzenia kontrolne. Podkreśliła, że naruszenia były konsekwencją niewłaściwego działania kierowcy, na które ona nie miała wpływu. Organ całkowicie jednak pominął w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. argumentację strony odnoszącą się do tej problematyki. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, iż nie dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Ten stan rzeczy powoduje, iż rozstrzygnięcie narusza art. 7, 77 i 107 k.p.a. Należy także wskazać, iż znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci wizualizacji wykresu kontroli tygodniowej kierowcy J. Z., sporządzony na podstawie analizy zapisów tachografu cyfrowego, jest niekompletny. Obejmuje on bowiem okresy kolejnych dni tygodnia pomiędzy 29 stycznia 2007 r. a 16 lutego 2007 r., w których zarejestrowano czas aktywności kierowcy. Zapis jednak jest niepełny wskazuje bowiem na czas pracy kierowcy w godzinach pomiędzy 00.00 a 19.30 każdego z kontrolowanych dni. Nie pozwala zaś na ocenę czasu pracy i odpoczynku w pozostałym przedziale czasu. To zaś z kolei uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości dokonanych przez organ obliczeń. Taki stan rzeczy stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i 107 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji nieznacznego tylko skrócenia czasu odpoczynku (4 minuty). Należy wskazać bowiem, iż wysokość kary pieniężnej wymierzanej przez organ za naruszenia określone w art. 92 u.t.d. jest ściśle określona w załączniku do tej ustawy. Organ jest bezwzględnie związany wysokością kar przewidzianą za poszczególne naruszenia i nie ma możliwości zachowania, jak to określiła strona "większej tolerancji" przy ocenie czasu, o jaki zostały przekroczone normy oraz ewentualnie wysokości nakładanej kary. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji, zaś o wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.