VI SA/Wa 1872/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Jakub Linkowski Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz R. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem skargi wniesionej przez R. M. (dalej Strona, Skarżący) jest uchwała Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działającego w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej: "Prezydium NRA"), wydana na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429, dalej: "u.i.a."), w związku z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: "P.f.") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), § 1 pkt 1 lit. a uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, utrzymująca w mocy uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika. W zaskarżonej uchwale Prezydium NRA wskazało, że w uchwale nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. po rozpoznaniu na posiedzeniu sprawy członka [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, mgr farm. R. M., wszczętej z urzędu stwierdziło, iż farmaceuta nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż pismem z [...] września 2015 r. Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Karny poinformował ORA w B. o wyroku zapadłym wobec mgr farm. R. M., który uprawomocnił się [...] sierpnia 2015 r. Wyrok został wydany w związku z prowadzeniem przez R. M. działalności sprzecznej z prawem i zasadami etyki aptekarza. W związku z powyższym ORA w B. wszczęła [...] listopada 2015 r. z urzędu postępowanie w sprawie ww. farmaceuty w zakresie istnienia rękojmi należytego prowadzenia apteki jako kierownik. Prezydium ORA w B. wskazało, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. [...] skazano mgr farm. R. M. za czyny z art. 286 § 1 K.k., art. 273 K.k. w zw. z art. 11 K.k., a nadto orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki przez okres 1 roku. Organ I instancji stwierdził, że karalność za przestępstwa gospodarcze lub związane z wykonywaniem zawodu farmaceuty z pewnością pozostaje w sprzeczności z niezbędnymi dla rękojmi cechami i uznał, że rękojmię wyłączają dwa aspekty: fakt, że mgr farm. R. M. został skazany za wyłudzenia z Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 286 § 1 k.k.) oraz za fałszerstwo dokumentów będących podstawą refundacji z NFZ (art. 273 § 1 k.k.) oraz zakaz prowadzenia apteki przez okres 1 roku. Prezydium NRA, rozpatrując zażalenie Strony z [...] lutego 2016 r. na uchwałę I instancji, zgodziło się z rozstrzygnięciem oraz argumentacją organu I instancji. Prezydium NRA powołało się na treść § 4 pkt 2 i 5 Uchwały Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki, z którego wynika, że w celu wydania opinii okręgowa rada aptekarska bada, czy nie zachodzą negatywne przesłanki, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki, a do których należą m.in. karalność za przestępstwa gospodarcze lub związane z wykonywaniem zawodu farmaceuty. W ocenie organu II instancji, jest to koronny argument przemawiający za tym, że R. M. w żadnym wypadku nie może zostać udzielona rękojmia należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Orzeczenie przez Sąd Rejonowy w [...] [...] kwietnia 2014 r. kary za czyny z art. 286 § 1 K.k. oraz art. 273 K.k. w związku z art. 11 K.k. oraz orzeczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wskutek wyłudzania środków pieniężnych z NFZ jest ewidentnym naruszeniem § 4 pkt 2 ww. uchwały. Prezydium NRA wyjaśniło, że farmaceuta jest zawodem zaufania publicznego. Osoby wykonujące takie zawody należą zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP do swoich samorządów zawodowych, tworzonych w drodze ustawy i podlegające tylko ustawom. Rękojmia należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego, którym jest również farmaceuta (aptekarz), mieści się w zakresie pojęcia pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu, a pieczę tę sprawuje wyłącznie samorząd reprezentujący osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP), czyli w tym przypadku samorząd aptekarski poprzez swoje ustawowe organy. Zdaniem organu, w tym zakresie samorząd aptekarski nie tylko może, a nawet winien badać, czy konkretna osoba daje rękojmię należytego wykonywania zawodu farmaceuty. Organ odwołał się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K.6/06 oraz z 22 maja 2001 r., sygn. K. 37/00. Prezydium NRA dodało, że ocena rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika apteki, należy jedynie do odpowiednich organów samorządu aptekarskiego. Przypisanie takiej kompetencji jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż samorządowi aptekarskiemu byłoby przekreśleniem istoty samorządu zawodu zaufania publicznego. Z ustawy o izbach aptekarskich wynika, że do zadań samorządu aptekarskiego należy sprawowanie pieczy i nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu. Ten ogólny przepis zawarty w ustawie o izbach aptekarskich podlega konkretyzacji w dalszych przepisach tej ustawy oraz innych ustaw. W ustawie o izbach aptekarskich zawarty jest przepis dający uprawnienie organom samorządowym do wydawania opinii w sprawach udzielania i cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni, a w ustawie Prawo farmaceutyczne uprawnienie do potwierdzania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zgodnie z art. 88 ust. 1 P.f., w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki. Natomiast art. 99 ust. 4a nakładając obowiązki na podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną przesądza, że podmiot prowadzący aptekę ma obowiązek zatrudnienia na stanowisku kierownika apteki osobę spełniającą pod względem wykształcenia i doświadczenia zawodowego wymagania określone w art. 88 ust. 2 , dającego rękojmię należytego prowadzenia apteki. Prezydium NRA wyjaśniło, że badanie czy farmaceuta daje rękojmie należytego wykonywania zawodu organy samorządowe dokonują na etapie przyznawania prawa wykonywania zawodu. Kolejny raz rękojmię tę ale już w zakresie prowadzenia apteki (kierowania apteki) organy samorządowe badają na etapie postępowania o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni oraz na każdym etapie zatrudniania nowego kierownika przez podmiot prowadzący aptekę nie będący farmaceutą. O tym, czy farmaceuta zatrudniony przez podmiot prowadzący aptekę na stanowisku kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, rozstrzygają organy samorządowe sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Żaden przepis obowiązującej ustawy o izbach aptekarskich, ani też ustawa Prawo farmaceutyczne nie daje uprawnień w tym zakresie żadnemu innemu organowi. Dlatego zdaniem Prezydium NRA, organy samorządu aptekarskiego obowiązane są wszcząć z urzędu postępowanie w zakresie istnienia rękojmi należytego prowadzenia apteki po stronie kierownika apteki zwłaszcza w sytuacji otrzymania od sądu powszechnego wyroku skazującego za przestępstwo oszustwa i wyłudzania pieniędzy z NFZ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium NRA z [...] sierpnia 2016 r., Skarżący zaskarżając tę uchwałę w całości wniósł o jej uchylenie w całości oraz uchwały I instancji, a także o zasądzenie od organu na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił uchwałom błędne zastosowanie art. 99 ust. 4a P.f., poprzez uznanie, że upoważnia on w niniejszej sprawie Okręgową Izbę Aptekarską w B. do orzekania z urzędu, że Skarżący jako kierownik apteki nie daje rękojmi należytego jej prowadzenia. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA podtrzymało swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest legalność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymującej w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu, w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika apteki. Sąd uznał, że uchwały obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, co oznacza, że są one dotknięte taką wadą, która skutkuje ich nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ I instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia zarówno w preambule jak i w uzasadnieniu uchwały I instancji, organ II instancji natomiast, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazał art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 u.i.a., w związku z art. 99 ust. 4a P.f. Zgodnie z art. 38 ust. 3 u.i.a., Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działa w imieniu Rady w sprawach określonych jej uchwałą. Jak wynika natomiast z art. 39 ust. 1 pkt 10 u.i.a. Naczelna Rada Aptekarska kieruje działalnością samorządu aptekarskiego w okresie między Krajowymi Zjazdami Aptekarzy, a w szczególności rozpatruje odwołania od uchwał okręgowych rad aptekarskich. W świetle art. 99 ust. 4a P.f., podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Żaden z powyższych przepisów nie daje organom samorządu aptekarskiego podstawy prawnej do wszczęcia z urzędu postępowania wobec kierownika apteki w przedmiocie spełniania przez niego przesłanki rękojmi należytego prowadzenia apteki. Należy zauważyć, że adresatem normy wynikającej z art. 99 ust. 4a P.f., nie jest samorząd aptekarski lecz podmiot prowadzący aptekę, to właściciel apteki zatem, który otrzymał zezwolenie na prowadzenie apteki, ma obowiązek sprawdzania, czy farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 P.f.) daje rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Brak jest zatem podstaw do wyprowadzenia z treści tego przepisu wniosku, że ocena rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika apteki należy jedynie do odpowiednich organów samorządu aptekarskiego. Takiego wniosku, nie uzasadnia również systemowa interpretacja przepisów ustawy o izbach aptekarskich oraz ustawy Prawo farmaceutyczne, bazująca na analizie zadań samorządu aptekarskiego, do których należy sprawowanie pieczy i nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu oraz uprawnienie do wydawania opinii w sprawach udzielania i cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni, czy też wynikające z ustawy Prawo farmaceutyczne uprawnienie do potwierdzania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. wynika, że zadania określone w ust. 1 samorząd aptekarski wykonuje w szczególności przez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Ponadto z art. 29 pkt 5 u.i.a. wynika, że okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przytoczone przepisy regulują jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienia organów samorządu aptekarskiego w zakresie sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu w tym wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże te ogólne uprawnienia, w tym, w zakresie sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania z urzędu w kwestii oceny dawania przez kierownika apteki rękojmi należytego jej prowadzenia. Tym bardziej uprawnienie do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, dotyczy zupełnie innej sytuacji i może ono być realizowane jedynie w toczącym się postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, jak bowiem wynika z art. 99 ust. 2 P.f., udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z uprawnieniem do wydawania opinii w sprawach udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek, koresponduje powołana przez Prezydium NRA uchwała Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki, która nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy ona oceny rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kierowników, którzy już pełnią tę funkcję, a nie są kandydatami na to stanowisko. Należy przy tym zauważyć, że organy samorządu aptekarskiego nie mogłyby poprzez wewnętrzną regulację normatywną ustanowić kompetencje do działania wobec obywateli, które nie wynikają jednoznacznie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Taką natomiast kompetencję organy samorządu aptekarskiego wyprowadziły w niniejszej sprawie z treści § 4 pkt 2 i 5 uchwały Nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Prezydium NRA wywodzi zasadność zaskarżonej uchwały z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP podkreślając, że rękojmia należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego, mieści się w zakresie pojęcia pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu, a pieczę tę sprawuje wyłącznie samorząd reprezentujący osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, w tym przypadku samorząd aptekarski, poprzez swoje ustawowe organy. Sąd w żadnym razie nie kwestionuje kompetencji samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, wynikającej z art. 17 ust. Konstytucji RP, powtórzonej w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. Sąd podkreśla jednak, że z przepisów tych nie można wyprowadzić szczegółowych kompetencji dla organów samorządu aptekarskiego, do podejmowania wobec członków samorządu władczych rozstrzygnięć, które nie wynikają wprost z przepisów ustawy szczegółowej. Nie można zatem uznać, że na podstawie tych przepisów organy samorządu aptekarskiego mogą wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kierownika apteki, jeżeli uzyskają informację podważającą przymiot dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu przez kierownika apteki. Zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty wytyczają przepisy ustawy o izbach aptekarskich i działania organów samorządu aptekarskiego muszą mieścić się w granicach tych przepisów. Uprawnienia samorządu aptekarskiego są, w ocenie Sądu, bardzo szeroko określone, w ich ramach mieści się bowiem, wynikające z art. 4 ust. 1 u.i.a., prawo przyznawania przez okręgową radę aptekarską, prawa wykonywania zawodu farmaceuty. W ramach tego uprawnienia mieści się prawo oceniania, czy osoba zamierzająca wykonywać zawód farmaceuty wykazuje nienaganną postawę etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty (art. 4 ust. pkt 4 u.i.a). W ocenie Sądu, nie jest też ograniczone prawo samorządu aptekarskiego do kontrolowania, czy określone działania farmaceuty nie godzą w przesłankę, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.i.a., która stanowi jeden z warunków uzyskania prawa do wykonywania zawodu farmaceuty, jednakże musi się to odbywać w ramach procedur uregulowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązujących. W przypadku zatem stwierdzenia, że postępowanie farmaceuty jest sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej oraz przepisami prawnymi dotyczącymi wykonywania zawodu farmaceuty, samorząd aptekarski może, a nawet powinien doprowadzić do wszczęcia postępowanie dyscyplinarnego za takie bowiem postępowanie członkowie samorządu aptekarskiego podlegają odpowiedzialności zawodowej przed sądami aptekarskimi (art. 45 u.s.a.). Jeżeli farmaceuta jest kierownikiem apteki organ samorządu aptekarskiego powinien również powiadomić państwową inspekcję farmaceutyczną, gdyż w jej kompetencji pozostaje rozstrzyganie, czy zachodzą podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 99 ust. 2 P.f.) i w ramach postępowania prowadzonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydać stosowna opinię. Sąd stwierdza, że uchwały podjęte przez organy samorządu aptekarskiego w niniejszej sprawie, nie mieszczą się w żadnym z powyżej wskazanych trybów uregulowanych przepisami ustawy o izbach aptekarskich, dlatego też zostały wydane bez podstawy prawnej. Organy samorządu aptekarskiego uwzględnią powyższą ocenę prawną Sądu. Sąd dodaje, że stanowiska Prezydium NRA, wyrażonego w zaskarżonej uchwale nie potwierdzają wyroki Trybunału Konstytucyjnego przywołane przez organ w uchwale. Sąd wskazuje, że wyroki te nie dotyczyły kwestii związanych z wykonywaniem zawodu farmaceuty lecz przepisów ustawy Prawo o adwokaturze (wyrok TK o sygn. akt K.6/06 z 19 kwietnia 2006 r.) oraz ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (wyrok TK o sygn. akt K.37/00 z 22 maja 2001 r.). W zaskarżonej uchwale, wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w tych wyrokach, zostały przytoczone przez Prezydium NRA bardzo fragmentarycznie i w ocenie Sądu, całego kontekstu tych wywodów nie można odnieść do przedmiotowej sprawy. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 P.p.s.a, Sąd zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych, w tym kwotę 100 złotych stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 480 złotych poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) oraz kwotę 17 złotych, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa