VI SA/Wa 1876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "organ II instancji" lub "SKO") działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn.zm., dalej jako: "k.p.a,"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez adwokata K. M., działającego w imieniu M. G. (dalej "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. G. kary pieniężnej w wysokości 14.574,50 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. w rej. nr [...] w dniach 10.05.2018r. - 20.08.2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy LED oraz dwustronnej reklamy o treści: "[...]" umieszczonych częściowo w pasie drogowym o pow. 0,17 m2 oraz 1,66 m2 bez zezwolenia zarządcy dróg, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ww. decyzje wydano w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: W dniu 10 maja 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. S. w W.e w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie ww. reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole w dniach 18, 24, 28 maja 2018 r., 4, 15, 18 i 26 czerwca 2018 r., 3, 9, 18, 24 lipca 2018 r. oraz 1, 8, 16, 20 sierpnia 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokoły, w których zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. W wyniku powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Prezydent [...] wymierzył karę pieniężną skarżącemu w wysokości 14. 574,50 zł. Wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy LED (0,17 m2) i dwustronnej reklamy (1,66 m2), stawki kar stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej dla drogi powiatowej - poz. 23 zał. nr 3 reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych (10,00 zł x 10 = 100,00 zł) oraz poz. 21 a zał. nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o pow. nieprzekraczającej 3 m2 (2,50 x 10 = 25,00 zł), a także liczby dni zajęcia pasa drogowego - 103 dni. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji zarzucając naruszenie: 1) przepisu pozycji nr 21a i 23 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., znak: XXXI/666/2004, w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez błędne przyjęcie, iż reklama objęta decyzją stanowi reklamę emitowaną na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz reklamę ciemną o pow. nieprzekraczającej 3 m2 kwalifikującą do powyższych pozycji, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek i dowodów, że reklamy wskazane w decyzji mają taki charakter, a w szczególności brak materiału dowodowego potwierdzającego przyjętą klasyfikację, 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61, art. 9 i art. 11 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez prowadzenie czynności w niniejszej sprawie od dnia 10 maja 2018 r., w tym czynności kontrolnych pomimo braku wszczęcia postępowania administracyjnego dopiero w dniu 17 sierpnia 2018 r., a w konsekwencji naruszenie zasady szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego, które mogło zostać wszczęte już w dniu 10 maja 2018 r., a także prowadzenie działań bez podstawy prawnej polegającej na uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego, o którym to postępowaniu winien zostać poinformowany w trybie art. 9 k.p.a. odwołujący, 3) art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez skierowanie jej do osoby nie będącej właścicielem nieruchomości z której miałaby wystawać reklama częściowo zajmująca pas drogowy, w sytuacji gdy ewentualną odpowiedzialność winien ponosić właściciel nieruchomości, na której znajduje się reklama. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego przesądziło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci pozycji nr 21a i 23 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., znak: XXXI/666/2004, w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, poprzez błędne przyjęcie, iż reklama objęta decyzją stanowi reklamę emitowaną na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz reklamę ciemną o powierzchni nie przekraczającej 3 m2 kwalifikującą się do powyższych pozycji, podczas, gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek i dowodów, iż reklamy wskazane w treści decyzji mają taki charakter, a w szczególności brak materiału dowodowego potwierdzającego przyjętą kwalifikacje co do charakteru reklamy objętej zaskarżoną decyzją; 2. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 i art. 9 oraz art. 11 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i w konsekwencji zaaprobowanie nieprawidłowego prowadzenia przez organ I instancji czynności w niniejszej sprawie od dnia 10 maja 2018 r. w tym czynności kontrolnych pomimo braku wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 k.p.a., co nastąpiło dopiero w dniu 17 sierpnia 2018 r., a w konsekwencji naruszenie zasady szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego, które mogło zostać wszczęte już w dniu 10 maja 2018 r., a także prowadzenia działań bez podstawy prawnej polegającej na uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego, o którym to postępowaniu winien zostać poinformowany w trybie art. 9 k.p.a. odwołujący, skutkujące wzrostem wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącego, która w innym przypadku byłaby znacząco niższa; 3. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. albowiem została ona skierowana do osoby nie będącej właścicielem nieruchomości z której miałaby wystawać reklama częściowo zajmująca pas drogowy, gdyż reklama stanowi własność właściciela nieruchomości przy ul. S., zgodnie z art. 49 Kodeksu cywilnego. Strona skarżąca wniosła ponadto o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ odniósł się do zarzutów skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] lutego 2019 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: "u.d.p."). Wskazać należy, że jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 u.d.p, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajecie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z reklamą emitowaną na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych (LED) oraz reklamą ciemną w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., na co wskazuje w szczególności dokumentacja fotograficzna stanowiąca materiał dowodowy w sprawie. W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostało także, że umieszczenie reklamy nastąpiło częściowo w pasie drogowym dróg publicznych. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p.,, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA). W niniejszej sprawie taki dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę znajduje się w materiale dowodowym sprawy. W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą także takie dowody, jak mapa geodezyjna z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasów drogowych i zaznaczeniem lokalizacji zajętej przez reklamę oraz zdjęcia reklamy. Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowych reklam z wyznaczonym pasem drogowym jest zdaniem Sądu wystarczające, pozwala bowiem stwierdzić, jaka była lokalizacja reklamy strony skarżącej. Także okres zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach protokołów służbowych pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze zmierzające do wykazania, że skarżąca nie powinna zostać uznana za stronę tego postępowania. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. W orzecznictwie prawidłowo wskazuje się - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że właścicielem reklam które zostały umieszczone w pasie drogowym jest sam skarżący, mając na uwadze to co zostało stwierdzone dotychczas w sprawie, iż to właśnie skarżący zajął pas drogowy w celu umieszczenia reklam - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, to skarżący jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Potwierdza to także okoliczność, iż na początkowym etapie postępowania skarżący w ogóle nie kwestionował, że nie jest to jego reklama, domagając się tylko jej ponownych pomiarów oraz fakt, iż prowadzi on działalność gospodarczą pod nazwą "P.", tj. taką jaka widnieje na spornej reklamie. Także miejsce zamieszkania skarżącego pokrywa się z adresem nieruchomości w obrębie której został usytuowany sporny nośnik reklamowy. Mając powyższe na uwadze nie można było uznać za zasadny zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w wyniku czego nastąpiło wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpt 4 k.p.a. Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły prawidłowo całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącego, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Także wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Została ona wyliczona prawidłowo, w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p, z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miasta st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Nr XXXI/666/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r., nr 148, poz. 3717 ze zm.). Konkludując, skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu przez Sąd.