VI SA/Wa 1876/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydent"), którą nałożono na B. SA z siedzibą w W., następcę prawnego Z. sp. z o.o. (art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.) (dalej "Skarżąca") karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano m.in. art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a.", a także art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; Dz.U. z 2020 r., poz. 470), dalej "u.d.p.". Dnia 27 lutego 2017 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] vis a vis numeru [...] w W. (droga wojewódzka). Z interwencji sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową. W protokole zawarto informację, że ww. pas jest zajęty przez umieszczenie w nim reklam o treści: "Siłownia"; "Fitness"; "Sauna"; "Zumba" - każda z nich o powierzchni 5,06 m2, a także o treści "Zdrofit" o powierzchni 93,12 m2. Sumaryczną powierzchnię zajęcia określono na 113,36 m2. W notatce zawarto informację, że ww. reklamy zostały umieszczone w odległości 50 cm od fasady budynku. W konsekwencji Prezydent z urzędu wszczął wobec Skarżącej postępowanie w sprawie zajęcia przez nią pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, o czym ją zawiadomił i pouczył o przysłuchujących prawach i ciążących obowiązkach. Jednocześnie powiadomiono Skarżącą o dacie (5 maja 2017 r. godz. 10.30) planowanych oględzin ww. pasa. Kolejna kontrola pasa z 24 kwietnia 2017 r. potwierdziła, że w dalszym ciągu jest zajęty przez opisane reklamy, a z 28 kwietnia 2017 r. dowiodła, że reklama o treści "Zdrofit" o powierzchni 93,12 m2 już w nim nie funkcjonuje. Dnia [...] maja 2017 r. sporządzono notatkę urzędową, z której wynika, że ww. pasie nie ujawniono już funkcjonowania żadnej z opisanych reklam. W tym stanie rzeczy Prezydent ustalił, że w okresie od 27 lutego 2017 r. do 28 kwietnia 2017 r. Skarżąca, bez zezwolenia zarządcy, zajmowała pas drogi poprzez umieszczenie w nim reklam o treści: "Siłownia"; "Fitness"; "Sauna"; "Zumba" - każda z nich o powierzchni 5,06 m2, a w okresie od 27 lutego 2017 r. do 24 kwietnia 2017 r. reklam o treści: "Siłownia"; "Fitness"; "Sauna"; "Zumba" - każda z nich o powierzchni 5,06 m2, a także o treści "Zdrofit" o powierzchni 93,12 m2, za co nałożył na nią karę pieniężną w łącznej kwocie 248.708,80 złotych. Z zachowaniem trybu i terminu Skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że umieszczenie reklam na budynku, przylegającym do działki drogowego nr [...]z obrębu nr [...], stanowiło zajęcie pasa drogowego; 2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego; 3. art. 12 i oraz 35 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak niezwłocznego poinformowania Skarżącej o wykonanych czynnościach, co w konsekwencji spowodowało naliczenie kary w wyższej wysokości, gdyż od czasu pierwszej kontroli do wszczęcia postępowania minęło 37 dni. SKO w uzasadnieniu skarżonej decyzji uznało, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości zarówno odnośnie okresu, jak i sposobu zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przez poszczególne reklamy. W tej sytuacji stwierdziło, że kara pieniężna została wymierzona prawidłowo, zgodnie z przepisami, jako iloczyn: powierzchni zajęcia, ustalonej stawki kar za zajęcie bez zezwolenia i liczby dni zajęcia, tj. 93,12 m2 x 37zł x 61 dni = 210.171.84 złotych i 20,24 m2 x 34 zł x 56 dni = 38.536,96 złotych - razem 248.708, 80 złotych. SKO przyjęło, że powierzchnia zajęcia została szczegółowo opisana w protokołach kontroli. Zatem dokonane obmiary uznało za prawidłowe, potwierdzone dodatkowo dokumentacją zdjęciową. Stad też jako niezasadne oceniło zarzuty odwołania dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Nadto organ zauważył, że w aktach sprawy znajdują się wypisy i wyrysy z rejestru gruntów, z których jednoznacznie wynika, że umieszczenie ww. reklam, w sposób opisany w protokołach kontroli, stanowiło samowolne zajęcie pasa drogowego. Reklamy znajdują się bowiem w znacznej (ok. 50cm) odległości od granicy sąsiedniej, zabudowanej nieruchomości, przez co znajdowały się one na działce odrębnej, leżącej w granicy pasa drogowego. SKO przyznało rację Skarżącej odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a., tj. przekroczenia przez Prezydenta terminu na rozpoznanie sprawy, jednakże uznało, że powyższa nieprawidłowość nie może prowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, gdyż naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Na potwierdzenie takiego stanowiska SKO przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 czerwca 2017 r. sygn. II SAB/Wr 70/17. Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mające -w każdym przypadku, istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie na podstawie przedmiotowych przepisów, że umieszczenie na elewacji budynku, przylegającego do działki drogowej nr [...] z obrębu [...], będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W. ww. reklam o łącznej powierzchni 113,36 m2 stanowiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej, w sytuacji gdy przedmiotowe reklamy nie zostały umieszczone w pasie drogowym, wobec czego brak jest podstaw do wymierzenia kary pieniężnej; 2. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. bowiem Prezydent nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego zaniechując przeprowadzenia dowodów mających na celu ustalenie, czy przedmiotowe reklamy faktycznie znajdowały się w ww. pasie drogowym, rozumianym jako przestrzeń trójwymiarowa, której granice wyznacza funkcja, jaką pełni w procesie organizacji ruchu, ograniczając się do stwierdzenia, że reklamy znajdowały się na nieruchomości budynkowej przylegającej do granicy działki drogowej, zaś SKO błędu tego nie naprawiło; 3. art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania przez Prezydenta w sposób opieszały, co doprowadziło do upływu - od dnia wykonania kontroli pasa drogowego (27.02.17r.) do dnia wszczęcia postępowania (05.04.17r.), aż 37 dni, w trakcie których naliczono karę w wysokości 4.133,58 złotych za każdy dzień, a to w sytuacji, gdy 27 lutego 2017 r. powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne, zaś jego sprawne i zgodne z zasadami prowadzenie znacząco wpłynęłoby na wysokość nałożonej kary. W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji SKO, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, że w związku z zagrożeniem epidemicznym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r., poz.374 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno skarżona decyzja, jak i utrzymania nią w mocy decyzja Prezydenta nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Jednocześnie Prezydent nie ustrzegł się naruszeń prawa procesowego w tej sprawie, na co uwagę zwróciło SKO, zasadnie uznając, że naruszenie to nie ma przymiotu rażącego naruszenia. W konsekwencji owo uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bo ten – w ocenie Sądu, nie mógłby ulec zmianie, nawet jeżeli do uchybień tych by nie doszło. Wypada zauważyć w tej mierze, że postępowanie wszczęto [...] kwietnia 2017 r., zawiadomienie o tym fakcie Skarżąca odebrała 11 kwietnia 2017 r., a ze sprawy wynika – czego Skarżąca nie kwestionuje, że reklamy w pasie funkcjonowały odpowiednio do 24 kwietnia 2017 r. wszystkie, a do 28 kwietnia 2017 r. o treści: "Siłownia"; "Fitness"; "Sauna"; "Zumba" - każda z nich o powierzchni 5,06 m2. Zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie spowodowało natychmiastowego usunięcia przez Skarżącą reklamy. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności Skarżącej z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy, jako strefa ruchu drogowego, podlegająca szczególnej ochronie prawnej, objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim stwierdzić należy, że samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 pkt 1 - 12 u.d.p. wymieniono przykładowe formy działań świadczących o naruszeniu powyższego zakazu. Już w punkcie 1 tego wyliczenia wskazano, że w pasie drogowym nie wolno jest lokalizować obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyjątkowych przypadkach zarządca drogi może wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego na podstawie decyzji, bądź zawierając umowę cywilnoprawną (art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p.). A zatem zajęcia pasa drogowego jest czynnością reglamentowaną przez zarządcę drogi, bez względu na cel, któremu zajęcie to ma towarzyszyć. Reasumując dla ustalenia odpowiedzialności istotne jest jedynie to, czy rzeczywiście doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, to czy zasadnie nałożono za to zajęcie karę i czy jej wysokość odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przywołany przepis należy do norm związanych, co powoduje, że organ ustaliwszy stan faktyczny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zobligowany jest do zastosowania sankcji w nim przewidzianej – wymierzenia kary. W myśl art. 20 ust. 1 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...), ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie Sądu wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Dodać przy tym należy, że w świetle art. 75 k.p.a., jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa, a przyczyni się do jej załatwienia. W niniejszej sprawie pracownicy zarządcy drogi, wykonując obowiązki kontroli pasa drogowego, stwierdzili jego zajęcie. Na tę okoliczność sporządzono protokół, który w sposób czytelny wskazuje na fakty stanowiące później podstawę wydanej weryfikowanych decyzji. Z protokołu wynika, że należące do Skarżącej reklamy zajmowały łącznie powierzchnię 113,36 m2 (fakt niekwestionowany), i że znajdowały się one na działce gruntu nr [...] obręb [...], będącej w trwałym zarządzie ZDM. Dokument ten jest jasny, czytelny i nie budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. Ponadto w protokole tym wskazano, że pomiar odległości reklamy od budynku nastąpił przy pomocy atestowanej taśmy mierniczej. Powyższe ustalenia potwierdził następnie – 24 marca 2017 r., geodeta, który wykonał pomiar spornej reklamy, potwierdzając jej wymiary oraz to, że jest odsadzona od elewacji budynku. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to Skarżąca, jako następca prawny po Z. sp. z o.o., naruszyła wspomniany zakaz ingerencji w strefę przedmiotowego pasa drogowego. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: protokoły kontroli pasa drogowego oraz karty kontroli, fotografie, mapy ewidencyjne z wrysowanym miejscem lokalizacji umieszczonego przez Skarżącą obiektu, a także informacja z rejestru gruntów oraz przywołany powyżej pomiar sytuacyjny reklamy, z którego bezspornie wynika powierzchnia samej reklamy, jak i to, że była ona umieszczona na elewacji budynku w taki sposób, że zajmowała przedmiotowy pas drogi. Sporządzona dokumentacja fotograficzna pokazuje, że sporne reklamy zostały umieszczone na ścianie budowli zlokalizowanej wzdłuż torów tramwajowych. Sąd nie podzielił zatem stanowiska Skarżącej, że reklamy zostały umieszczone w przestrzeni nie spełniającej funkcji pasa drogowego. Wbrew tym wywodom właśnie usytuowanie reklam wzdłuż torowiska tramwajowego dobitnie świadczy o tym, że była to przestrzeń funkcjonalnie związana z pasem drogowym. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. W toku postępowania, już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, zgromadzono – w sposób prawidłowy, wystarczający materiał dowodowy, który dawał podstawę do ustalenia, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło w opisany w decyzjach sposób i okresach. Tym samym prawidłowo zastosowano konsekwencję prawną ustalonych faktów w postaci nałożenia na Skarżącą kary administracyjnej w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, obowiązującej w takich sytuacjach. W tym zakresie przepisy ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z przepisami prawa miejscowego, tj. pozycją 18b tabeli zamieszczonej w Załączniku nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. zastosowano prawidłowo, a wyliczona ostatecznie kara odpowiada iloczynowi powierzchni zajęcia, ustalonej stawki kar za zajęcie bez zezwolenia i liczby dni zajęcia. Sąd zauważa przy tym, że aktywność Skarżącej w toku postępowania, w którym miała zapewniony czynny udział, ograniczyła się do złożenia odwołania, w którym zakwestionowała ustalenia Prezydenta, nie przedstawiając żadnych wiarygodnych dowodów przeciwnych. Ani art. 7, ani art. 8 k.p.a. nie nakładają na organ prowadzący postępowanie wyjaśniające obowiązku rozstrzygania wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony. Zasadą jest, że strona postępowania ma nie tylko prawo, ale i obowiązek aktywnego uczestniczenia w toku postępowania. O ile dowodzenie okoliczności istotnych dla sprawy oczywiście spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, to nie ma on już obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających, że do naruszenia nie doszło. Przeprowadzenie takich dowodów spoczywa na stronie, która chce z nich wyciągnąć dla siebie korzystne skutki prawne – uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej za zarzucane jej naruszenie. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.