VI SA/Wa 1877/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia biegłego rewidenta z listy podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja określona w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej H. W. kwotę 200 (dwieście) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], Krajowa Rada Biegłych Rewidentów skreśliła H. W. z listy podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 14a ust. 3 pkt 3 w związku z art. 15 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. z 2001 r., Nr 31, poz. 359, ze zm.), dalej zwanej ustawą o biegłych rewidentach. W uzasadnieniu wskazano, że prawomocnym orzeczeniem drugiej instancji Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Izby Biegłych Rewidentów z [...] października 2006 r., sygn. [...] H. W. została ukarana karą dyscyplinarną zawieszenia w czynnościach zawodowych na okres 1 roku. Decyzja zawierała pouczenie, zgodnie z którym przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Odwołanie należało wnieść za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z tym pouczeniem, we wskazanym terminie H. W. wniosła odwołanie do Ministra Finansów. Równocześnie z odwołaniem złożyła do ww. organu wniosek o stwierdzenie nieważności wyroków sądów dyscyplinarnych. W odwołaniu argumentowała, że wyroki Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Izby Biegłych Rewidentów obu instancji zostały wydane przy pozbawieniu jej prawa do obrony oraz z naruszeniem art. 42 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a., art. 9 i 32 k.p.a., jak również z rażącym naruszeniem art. 31 ustawy o biegłych rewidentach w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 39 Regulaminu postępowania dyscyplinarnego wobec biegłych rewidentów (dalej zwanego Regulaminem...). Ponadto zarzuciła błędne podanie w zaskarżonej decyzji jej numeru ewidencyjnego. Wskazując na te zarzuty domagała się łącznego rozpoznania odwołania oraz wniosku o stwierdzenie nieważności wyroków sądów dyscyplinarnych, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wyroków Sądu Dyscyplinarnego. W ocenie odwołującej, zapis art. 39 Regulaminu..., zgodnie z którym w postępowaniu przed Sądem Dyscyplinarnym może reprezentować ją jedynie inny biegły rewident, stoi w sprzeczności z art. 42 Konstytucji RP i z art. 9 k.p.a. Z uwagi jednak na treść wspomnianego art. 39 Regulaminu..., w postępowaniu przed Sądami Dyscyplinarnymi odwołująca występowała osobiście, nie korzystając z zastępstwa fachowego pełnomocnika. Skutkiem tego wyrok Sądu Dyscyplinarnego zapadł bez uwzględnienia wszystkich okoliczności i aspektów sprawy, co stanowić miało o pozbawieniu jej prawa do obrony. Krajowa Izba Biegłych Rewidentów pismem z [...] marca 2007 r., nr [...], poinformowała H. W., że jej wniosek o stwierdzenie nieważności wyroku o sygn. [...] zostanie rozpatrzony przez Krajowy Sąd Dyscyplinarny jako odwołanie od wyroku II instancji z [...] października 2006 r. Minister Finansów [...] kwietnia 2007 r., postanowieniem nr [...], zawiesił postępowanie w przedmiocie odwołania H. W. od decyzji nr [...]. Argumentował, że postępowanie dyscyplinarne stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy H. W. utraciła prawo do wykonywania zawodu na okres 1 roku. Sąd Apelacyjny w Ł., III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z [...] czerwca 2007 r., sygn. [...], odrzucił odwołanie H. W. od prawomocnego orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Izby Biegłych Rewidentów drugiej instancji z [...] października 2006 r., sygn. akt [...], jako wniesione po terminie przewidzianym w art. 33 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach. Wobec powyższego Minister Finansów postanowieniem z [...] lipca 2007 r., nr [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie w przedmiocie odwołania H. W., gdyż na skutek postanowienia Sądu Apelacyjnego w Ł. ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję nr [...], Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z [...] stycznia 2007 r. Jako podstawę powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 2 w związku z art. 17 pkt 4 k.p.a. oraz art. 14a ust. 3 pkt 3 w związku z art. 15 ustawy o biegłych rewidentach. W uzasadnieniu zaznaczył, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji związana była prawomocnym wyrokiem Krajowego Sądu Dyscyplinarnego II instancji. Zarzuty naruszenia art. 42 Konstytucji oraz przepisów prawa proceduralnego i materialnego Minister ocenił jako bezpodstawne. Wskazał, że odnoszą się one do postępowania dyscyplinarnego, co do którego Minister nie dysponował możliwością wzruszenia jego wyników. Ponadto Minister Finansów nie dopatrzył się nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę lub uchylenie decyzji. W dniu [...] września 2007 r. H. W. złożyła do Ministra Finansów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] oraz decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [..]. Decyzjom tym zarzuciła: rażące naruszenie prawa materialnego – art. 31 ust. 2 pkt 8 ustawy o biegłych rewidentach w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 39 Regulaminu..., polegające na niezagwarantowaniu prawa do swobodnego wyboru osoby obrońcy spośród fachowych pełnomocników, oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 42 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a., art. 32 i art. 9 k.p.a. Jednocześnie, to jest [...] września 2007 r., H. W. złożyła w odpowiednim trybie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. W skardze tej postawiła zarzuty: rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 31 ust. 2 pkt 8 ustawy o biegłych rewidentach w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 39 Regulaminu..., polegającego na niezagwarantowaniu prawa do swobodnego wyboru osoby obrońcy spośród fachowych pełnomocników, oraz naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 42 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a. polegające na działaniu organów obu instancji w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i niezagwarantowanie skarżącej prawa do swobodnego wyboru osoby obrońcy; b) art. 32 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej "działania w toku prowadzonego postępowania bez profesjonalnego pełnomocnika" c) 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej przez organy administracji o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz niezachowanie staranności. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o kosztach postępowania. Nadto wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do momentu rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów i Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. W uzasadnieniu powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności podkreśliła, że występowanie w postępowaniu dyscyplinarnym samodzielnie, bez profesjonalnej pomocy prawnej, wiązało się dla niej z ogromnym stresem. W konsekwencji nie wszystkie okoliczności sprawy zostały przez skarżącą dostatecznie wyjaśnione i naświetlone przed zakończeniem postępowania. To zaś sprawiło, że wyrok Sądu Dyscyplinarnego nie uwzględniał wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Powyższe okoliczności uzasadniały zdaniem skarżącej zarzut naruszenia art.9 k.p.a. Minister Finansów postanowieniem z [...] października 2007 r. zawiesił postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z [...] stycznia 2007 r. oraz decyzji Ministra z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że rozstrzygnięcie przez Sąd Administracyjny w przedmiocie skargi ma charakter zagadnienia prejudycjalnego. Z kolei w odpowiedzi na skargę Minister domagał się jej oddalenia. Powtórzył przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Minister Finansów rozpatrzył odwołanie H. W. od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2007 r. o skreśleniu skarżącej z listy podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, uznając się za organ właściwy instancyjnie na podstawie art. 17 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Organ administracji publicznej stwierdził, iż w strukturze samorządu zawodowego biegłych rewidentów nie ma organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie skreślenia z listy biegłych rewidentów, a zatem, na podstawie wymienionego przepisu rozpatrzył odwołanie skarżącej uznając się za organ właściwy rzeczowo i instancyjnie. Z tym stanowiskiem organu administracji nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 359 ze zm.) uchwały w przedmiocie wpisu i skreślenia z rejestru biegłych rewidentów oraz listy są decyzjami administracyjnymi. Minister Finansów w zaskarżonej decyzji, wskazując na ww. przepis ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie także stwierdził, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, podejmując uchwałę o skreśleniu skarżącej z listy podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, podjęła uchwałę będącą decyzją administracyjną, gdyż uchwały zapadające w tych sprawach posiadają formę decyzji administracyjnej. W myśl art. 25 ust. 2 ww. ustawy do zadań Krajowej Rady Biegłych Rewidentów należy podejmowanie uchwał o wpisie do rejestru i na listę (art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz podejmowanie uchwał o skreślaniu z rejestru i listy (pkt 9 tego przepisu). Do zadań Krajowej Rady Biegłych Rewidentów należy również, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 12 wymienionej ustawy, rozpatrywanie odwołań od uchwał Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Stosownie zatem do wymienionego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 12 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie organem właściwym instancyjnie do rozpoznania odwołania od uchwał (decyzji) o skreśleniu z listy biegłych rewidentów była Krajowa Rada Biegłych Rewidentów. Ten organ samorządu zawodowego biegłych rewidentów został umocowany przepisem art. 25 ust. 2 pkt 12 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie do rozpatrywania odwołań od wydanych przez siebie uchwał (decyzji), jako inny organ, w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. Z przepisu art. 127 § 2 k.p.a. wynika, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Należy zatem przyjąć, że właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania ocenia się według przepisów szczególnych, gdy zaś przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, wówczas organem właściwym jest organ (bezpośrednio) wyższego stopnia, przy czym przez przepisy szczególne należy rozumieć zarówno przepisy zamieszczone w ustawach zawierających normy prawa materialnego, jak i przepisy prawa ustrojowego. W takiej sytuacji do oceny, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 należy kierować się wskazaniami zawartymi w art. 17 k.p.a. Unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie upoważniają natomiast do tego, żeby łączyć lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie "organ odwoławczy", i klasyczną instytucję nadzoru. Co prawda, ustalając kompetencje organów administracyjnych w obu tych zakresach k.p.a. posługuje się określeniem: "organ wyższego stopnia", ale trzeba zauważyć, że czyni to w inny sposób. Z przepisu art. 127 § 2 k.p.a. w brzmieniu: "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy" nie wynika, że każdy organ uprawniony do rozpatrywania odwołań musi być jednocześnie organem wyższego stopnia. Cytowany przepis przewiduje wyjątek od reguły, zgodnie z którą organ odwoławczy jest jednocześnie organem wyższego stopnia. Istotne jest również to, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu ("organu wyższego stopnia"), to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Powinna istnieć określona kolejność i sekwencja ich czasowego stosowania. Należy bowiem w tym miejscu zauważyć, iż tok instancji gwarantujący ponowne pełne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ma pierwszeństwo przed postępowaniem nadzorczym (przykładowo wymienionym w art. 30 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie), w ramach którego można osiągnąć jedynie weryfikację dotychczasowych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publiczne są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym przepis ten należy rozumieć jako odnoszący się również do właściwości instancyjnej. Minister Finansów, przejmując kompetencje organu odwoławczego, zasadę te naruszył co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji wobec wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku ze stwierdzeniem, iż zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Sąd nie badał prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego skreślenia H. W. z listy podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, z uwagi na brak umocowania organu administracji publicznej do podjęcia zaskarżonej decyzji.