VI SA/Wa 1879/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. O. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r. bez numeru w przedmiocie opłaty za wpis na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego R. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 lutego 2006 roku R. O. zawiadomił Okręgową Radę Adwokacką [...] o przeniesieniu siedziby zawodowej do W. oraz złożył wniosek o wpis na listę adwokatów W. Izby Adwokackiej. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej [...], zarządzeniem z dnia [...] marca 2006 roku, wpisał z dniem 3 kwietnia 2006 roku zainteresowanego na listę adwokatów Izby Adwokackiej [...]. Po otrzymaniu informacji o wpisie R. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej [...], Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w W. zarządził jego skreślenie z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W. z dniem 2 kwietnia 2006 r. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka [...], działając na podstawie art. 44 ust. 1, art. 3 ust. 6 w związku z art. 40 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze oraz uchwały nr 7 z dnia 19 czerwca 2004 r. Zgromadzenia Izby Adwokackiej [...] obciążyła adwokata R. O. opłatą od wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej [...] w wysokości 5.000,00 zł. Rada uznała, iż w związku z wpisaniem zainteresowanego na listę adwokatów Izby Adwokackiej [...] i przystąpieniem do majątku zgromadzonego przez adwokatów - zobowiązany jest on do wniesienia opłaty od wpisu na listę adwokacką zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku. Pismem z dnia 25 maja 2006r. R. O. wniósł odwołanie od powyższej uchwały, zarzucając zaskarżonej uchwale, iż wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały i umorzenie postępowania. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej postanowiło jednomyślnie utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę. W jej uzasadnieniu Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, że uchwałą nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku ustalona została wysokość opłaty od wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej [...] na kwotę 5000,00 złotych. Uchwała nie różnicuje wysokości tej opłaty w stosunku do adwokatów przenoszących swoje siedziby z okręgu innej izby. W tej sytuacji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie dostrzegło możliwości uwzględnienia odwołania. Zainteresowany miał możliwość wcześniejszego uzyskania informacji o wysokości opłaty od wpisu, zanim podjął decyzję o przeniesieniu siedziby. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jedynym rozwiązaniem sytuacji, w jakiej znalazł się zainteresowany, jest zwrócenie się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z wnioskiem o rozłożenie obciążającej ją kwoty na stosowne raty lub z racji krótkiego stażu adwokackiego o umorzenie tej kwoty w całości lub częściowo. Skargę na powyższą uchwałę w dniu 7 sierpnia 2006r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. O. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie : - zasady praworządności określonej w art. 6 k. p. a poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pozbawionego podstaw prawnych, bowiem nałożenie w drodze decyzji ( uchwały ) obowiązku uiszczenia opłaty wynika z uchwały ORA [...], a uchwała jako wydana bez podstawy prawnej nie może stanowić podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej, - prawa materialnego tj. art. 71 a Prawa o adwokaturze poprzez uznanie, że zgodna z prawem jest uchwała o nałożeniu opłaty za wpis na listę adwokatów w związku ze zmianą siedziby zawodowej, podczas gdy przepis ten uprawnia do swobodnej zmiany siedziby, ograniczając to prawo jedynie warunkami formalnymi, a nakładanie opłaty za wpis jest pozbawione podstaw prawnych, bowiem narusza przepis z którego wynika swoboda zmiany siedziby; - podstawowych przepisów postępowania administracyjnego poprzez całkowite pominięcie zarzutów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz utrzymującej ją w mocy uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu skarżący rozwinął przedstawione zarzuty. Wskazał m.in., że decydujący dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przepis art.71 a Prawa o adwokaturze, który w sposób całościowy reguluje kwestię zmiany siedziby zawodowej przez adwokata i nie ma w nim mowy o pobieraniu jakichkolwiek opłat. Uzasadnił ponadto zarzuty związane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Podniósł, iż stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, który to przepis nie znalazł w toczącym się przed organami zarówno I jak II instancji zastosowania. Naruszono również zasadę sformułowaną w art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu jak i zaniechanie wyjaśnienia przyczyn dla jakich stanowisko skarżącego nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą obciążono adwokata R. O. opłatą od wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej [...] w wysokości 5.000,00 zł. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje stanowisko strony skarżącej, iż decydujące dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma treść art. 71 a ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze ( Dz. U. z 2002r. Nr 123 poz. 1058 z póź. zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu ( dodanego do ustawy z dniem 10 września 2005 r., tzn. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 163, poz. 1361): Adwokat może przenieść siedzibę zawodową do okręgu innej izby, o ile nie narusza to przepisów art. 4b ust. 1 pkt 2 i ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 2 ( ust.1 ). 2. Adwokat nie może przenieść siedziby zawodowej do okręgu innej izby, jeżeli wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. 3. Adwokat o przeniesieniu swojej siedziby zawodowej do okręgu innej izby zawiadamia okręgową radę adwokacką właściwą dla izby adwokackiej, w której obrał siedzibę, oraz okręgową radę adwokacką w okręgu izby adwokackiej, w której dotychczas był wpisany na listę adwokatów. 4. Zawiadomienia o przeniesieniu siedziby zawodowej do okręgu innej izby adwokat dokonuje w formie pisemnej, nie później niż w terminie 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności zawodowej w nowej siedzibie na terenie okręgu innej izby adwokackiej. W zawiadomieniu tym adwokat podaje miejsce nowej siedziby oraz datę rozpoczęcia w niej działalności zawodowej. 5. Okręgowa rada adwokacka właściwa dla izby, do której adwokat przenosi siedzibę zawodową, wpisuje adwokata na listę adwokatów w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o przeniesieniu siedziby zawodowej do okręgu innej izby oraz zawiadamia w terminie 14 dni od dnia dokonania wpisu okręgową radę adwokacką izby, w której okręgu adwokat poprzednio miał siedzibę zawodową, o dokonanym wpisie na listę adwokatów. 6. Okręgowa rada adwokacka po otrzymaniu zawiadomienia o wpisie na listę adwokatów, o którym mowa w ust. 5, skreśla adwokata z listy adwokatów oraz przekazuje jego akta osobowe i dyscyplinarne okręgowej radzie adwokackiej właściwej ze względu na wpis na listę adwokatów." Zacytowany zatem przepis reguluje w istocie w sposób całościowy instytucję przeniesienia siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby. Jest to instytucja zasadniczo różna od instytucji wpisu na listę adwokatów, uregulowanej w tym samym Dziale V ustawy – Prawo o adwokaturze. Oczywiście, przy przeniesieniu siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby ma również miejsce wpis adwokata na listę adwokatów w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o przeniesieniu siedziby zawodowej do okręgu innej izby oraz związane z tym zawiadomienie w terminie 14 dni od dnia dokonania wpisu okręgowej rady adwokackiej izby, w której okręgu adwokat poprzednio miał siedzibę zawodową, o dokonanym wpisie na listę adwokatów. Jednakże w przypadku przeniesienia siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby wpis na listę adwokatów okręgu innej izby następuje z urzędu; w tej sytuacji adwokat nie składa odrębnego wniosku o wpis, lecz jedynie zawiadamia o przeniesieniu swojej siedziby zawodowej do okręgu innej izby okręgową radę adwokacką właściwą dla izby adwokackiej, w której obrał siedzibę, oraz okręgową radę adwokacką w okręgu izby adwokackiej, w której dotychczas był wpisany na listę adwokatów. Sam wpis następuje już z urzędu, bez wniosku adwokata o wpis; wpisu dokonuje okręgowa rada adwokacka właściwa dla izby, do której adwokat przenosi siedzibę zawodową. Sytuacja faktyczna jak również prawna osób po raz pierwszy wpisywanych na listę adwokatów oraz osób ponownie wpisywanych na listę (art. 73 ustawy) jest więc różna. Nadto należy zwrócić uwagę, że przy tak szczegółowym uregulowaniu instytucji przeniesienia siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby, z określeniem terminów czynności składających się na tę instytucję włącznie, przepis art. 71a ustawy nie zajmuje w ogóle stanowiska w kwestii opłaty za wpis, a już w żadnym razie nie wynika zeń, że jakakolwiek opłata jest z tego tytułu należna. Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącym R. O. , że przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r. Okręgowej Rady Adwokackiej [...], tzn. art. 44 ust. 1, art. 3 ust. 6 w związku z art. 40 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze oraz uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgromadzenia Izby Adwokackiej [...], niezakwestionowane w zaskarżonej uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...], również nie mogą stanowić podstawy do nałożenia opłaty za wpis na listę adwokatów. Są to bowiem ogólne przepisy kompetencyjne, z których nie wynika uprawnienie do nakładania tego rodzaju powinności majątkowych. Natomiast uchwała nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. została podjęta bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i uzasadnienia, a jej treść sprowadza się do stwierdzenia: "ustalić wysokość wpisu na listę Izby Adwokackiej [...] w kwocie 5.000,00 zł." Taka "uchwała" nie może stanowić podstawy do nałożenia opłaty za wpis na listę adwokatów w ustalonej w niej wysokości. Rozpatrywanej sprawy, a w szczególności podstaw prawnych żądania opłat za wpis na listę adwokatów, dotyczy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt IIIZS 2/05, wydany w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej Nr 29/2005 z dnia 8 października 2005 r. w przedmiocie pobierania składek i opłat od osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów. Zaskarżona uchwała zawierała ..."zalecenia" w sprawie ujednoliconej maksymalnej wysokości wpisu i jednorazowej składki "w związku z przystąpieniem do majątku oraz świadczeń oferowanych przez samorząd." (...) W ocenie Sądu Najwyższego legalność ustanowienia takich "zaleceń", do których na ogół stosują się okręgowe izby adwokackie podlegające nadzorowi naczelnego organu samorządu adwokackiego, wymagała wskazania podstawy prawnej ustanowienia tego rodzaju obowiązków majątkowych w stosunku do osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów. W tych zakresach zaskarżona uchwała nie wskazała podstaw prawnych legalizujących jej wydanie. Sam "brak podstawy prawnej by koszty te nie obciążały osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów" nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do wprowadzenia dla kandydatów ubiegających się o wpis na listę adwokatów pozaustawowych powinności o charakterze majątkowym. Oznacza to, że opłaty za wpis na listę adwokatów dla kandydatów do tej korporacji samorządowej powinny wynikać z regulacji ustawowych, które bezpośrednio przewidują obowiązek ponoszenia takich kosztów lub, co najmniej, zawierają ustawowe upoważnienie dla organów korporacji adwokackiej do ich ustanowienia. Taką regulacje zawiera chociażby art. 60 pkt 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059, z późn. zm.), który upoważnia Krajową Izbę Radców Prawnych do określania wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokość opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz opłat manipulacyjnych. Takiego zapisu w Prawie o adwokaturze brakuje, a organy samorządu adwokackiego nie dopilnowały ich wprowadzenia przy legislacyjnym poszerzeniu możliwości dostępu do wykonywania zawodu adwokata przez osoby spełniające określone wymagania, które ustawodawca uznał za warunki umożliwiające wykonywanie tej kwalifikowanej prawniczej profesji zawodowej. Reasumując należało uznać, że zaskarżone uchwały organów samorządu adwokackiego podjęte zostały na podstawie przepisów, które nie mogły stanowić ich podstawy prawnej, bez właściwego zastosowania mającego w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie przepisu art. 71a ustawy - Prawo o adwokaturze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.