VI SA/Wa 1879/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2006 r. N. S.A. z siedzibą w W. złożyła trzeci z kolei wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni 18 m2. na kolejne 18 miesięcy tj. od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., po rozpoznaniu wskazanego wniosku, wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji. W dniu [...] stycznia 2007 r. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji z zachowaniem prawem przewidzianego terminu. W odwołaniu N. S.A. zarzuciła wymienionej decyzji naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i jej zmiany bądź też jej uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bowiem organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tej sprawie i w granicach przewidzianego prawem uznania administracyjnego rozpoznał wniosek Skarżącej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wymaga wskazania, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten stanowi ponadto, iż w szczególności zabrania się m.in. umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy). Ustawa o drogach publicznych w art. 39 przewiduje zatem bezwzględny zakaz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyłączeniem parkingów przyjmując, iż istnienie reklam w takich miejscach może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast lokalizowanie reklam w pasie drogowym w obszarze zabudowanym może odbywać się wyłącznie na zasadach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego przepisu wynika, iż lokalizowanie w pasie drogowym obiektów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem a nie regułą. Zezwolenie na lokalizację takich obiektów budowlanych lub urządzeń jest wydawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zamiaru zlokalizowania w pasie drogowym ul. S. w rej. ul. B. obiektu reklamowego nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Skoro ustawodawca zezwolił na lokalizowanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach to oczywiste jest, że uzasadnienie, iż przypadek taki występuje w konkretnej sprawie musi pochodzić od Strony, która ubiega się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Strona mogła powołać szczególne okoliczności takiej lokalizacji reklamy zarówno we wniosku, jak też w toku dalszego postępowaniu, w którym miała zapewniony swój udział, o czym w wypełnieniu dyspozycji art. 10 k.p.a. została pouczona w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. Na Stronie bowiem spoczywa ciężar wykazania, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a do organu wydającego zezwolenie należy ocena czy wskazane przez Stronę okoliczności uznać można za szczególne. Za szczególną okoliczność trudno uznać sam zamiar zlokalizowania reklamy w pasie drogowym. Do wydania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie wystarczy również okoliczność, na którą powołuje się Spółka w odwołaniu, iż uprzednio dwukrotnie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia swoich nośników reklamowych w tej lokalizacji. Nie można bowiem odmówić organowi I instancji zarówno prawa do odmiennej oceny okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie w świetle nowych, zebranych od czasu wydania poprzedniego zezwolenia doświadczeń zarządcy drogi, jak również do przyjęcia za istotne innych okoliczności, których organ ten nie brał do tej pory pod uwagę przy wydawaniu wcześniejszych zezwoleń. Zaznaczyć należy, iż przy obecnej, literalnej (a tym samym bardziej restrykcyjnej niż dotychczas) wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mającej na celu ochronę wyższego dobra, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na lokalizację reklamy wielkoformatowej w pasie drogowym drogi o wysokim natężeniu ruchu drogowego. Nie jest też argumentem przemawiającym za uwzględnieniem wniosku Skarżącej fakt, iż w pobliżu wnioskowanej lokalizacji znajdują się inne nośniki reklamowe. Wymaga podkreślenia, iż zezwolenia na lokalizację reklam, na które powołuje się strona zostały wydane w innym czasie (wcześniej), znajdują się one wprawdzie w pobliżu reklamy Skarżącej, ale w wyraźnym oddaleniu od drogi, na co wskazują załączone do odwołania kserokopie zdjęć. Za uwzględnieniem zarzutu strony mógłby ewentualnie przemawiać nie tyle powoływany przez nią fakt, iż w sąsiedztwie wnioskowanej lokalizacji reklamy znajdują się inne nośniki reklamowe, ale okoliczność, iż w tym samym czasookresie, gdy stronia ubiegała się o zezwolenie na zajęcie pasa drogi inna firma reklamowa uzyskała zezwolenie na lokalizację nośnika reklamowego tego samego rodzaju i takiej samej powierzchni, o jaką wnioskowała strona w miejscu wskazanym przez nią bądź w jego bezpośrednim pobliżu. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca. Wymaga podkreślenia, iż bezpośrednią i główną przyczyną odmowy wydania zezwolenia jest nie wykazanie przez Stronę takich okoliczności, które można by uznać za szczególne, a tym samym uzasadniające zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji. Pozostałe argumenty i opinie powoływane przez organ I instancji stanowią dodatkowe uzasadnienie, mające na celu zobrazowanie skutków lokalizacji nośników reklamowych w pasach drogowych. Na uwzględnienie w opisanej sprawie nie zasługuje zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Wskazać należy, iż w świetle art. 77 k.p.a. nie wszystkie fakty wymagają dowodu. Fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Są to te okoliczności, zjawiska, czynności i stany oraz ich własności, które powinny być znane każdej przeciętnie rozsądnej i doświadczonej życiowo osobie. Za powszechnie znany fakt przyjąć należy, iż obiekty reklamowe znajdujące się w pasie drogi powodują dekoncentrację kierowcy i odwracają jego uwagę od sytuacji na drodze. Za okoliczność znaną organowi I instancji z racji pełnienia funkcji zarządcy drogi, a także łatwą i możliwą do ustalenia przez samą Skarżącą uznać należy fakt, iż w miejscu, w którym Skarżąca chciałaby umieścić reklamę tj. rejon ulic S. i B. występuje wysokie natężenie ruchu drogowego. Okolicznością notoryjną jest również to, iż umieszczenie reklamy (w tym przypadku reklamy wielkoformatowej) w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu zwiększa ryzyko wystąpienia kolizji drogowych, a tym samym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ I instancji zasadnie powołał się na uniwersalny pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170) w którym Sąd ten stwierdził, iż "(...) Biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy." Ustalenia organu I instancji w tym zakresie w rozpoznawanej sprawie oparte zostały na okolicznościach powszechnie znanych i doświadczeniu życiowym. Oczywiste jest, że nie jest możliwe przeprowadzenie bezpośredniego dowodu na okoliczność, że określona reklama w konkretnej lokalizacji jest przyczyną, wypadków drogowych. Możliwe jest jednak przyjęcie tezy, jaką zawarł organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż reklamy powodują dekoncentrację kierowcy i odwracają jego uwagę od sytuacji na drodze, co może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie wymaga zaś dowodu twierdzenie, iż reklamy stwarzają ryzyko wystąpienia kolizji w ruchu drogowym. Dowód taki mógłby dotyczyć jedynie stopnia takiego ryzyka, co pozostaje bez znaczenia, w sytuacji, gdy ustawa o drogach statuuje zakaz dokonywania w pasie drogi czynności oraz umieszczania w nim urządzeń czy obiektów, które stwarzają jakiekolwiek zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zaznaczyć należy, iż konieczności przeprowadzania wizji lokalnej w miejscu, którego dotyczy wniosek o zajęcie pasa drogowego nie widział Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w powołanym wyżej wyroku, który stwierdził, iż:"(...) Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Nie jest także zasadny zarzut dotyczący niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji dokonał właściwego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji i nie tylko wskazał przepisy prawa będące podstawą decyzji, ale także wyjaśnił ich znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a ponadto dokonał wskazania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych ustalonych w tej sprawie. Organ I instancji przede wszystkim wyjaśnił, iż podstawą odmowy wydania zezwolenia jest brak spełnienia przesłanki określonej w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach tj. nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Sam zamiar Skarżącej zlokalizowania reklamy w pasie drogi ul. S. w rej. ul. B. nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem dla wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Organ I instancji wskazał także na fakty dotyczące natężenia ruchu w rejonie, którego dotyczy wniosek Skarżącej oraz skutków, jakie reklama umieszczona w pasie drogi może powodować w ruchu drogowym tj. dekoncentrację kierowcy i ograniczenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji wyjaśnił Skarżącej w sposób wyczerpujący motywy i przesłanki, jakimi kierował się przy wydaniu decyzji negatywnej, w taki sposób, aby z zachowaniem zasad wyrażonych w art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., przekonać Skarżącą o zasadności wydanego w jej sprawie rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia, iż wartością nadrzędną, którą organy orzekające w sprawie musiały uwzględnić przy rozpoznawaniu wniosku oraz odwołania jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym interes społeczny pozostający w kolizji z interesem Skarżącej, polegającym na umieszczeniu nośnika reklamowego w pasie drogi w celach zarobkowych. Wobec tego, iż w sprawie tej nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek dla wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogi oraz biorąc pod uwagę dodatkowe wskazane przez Organ I instancji negatywne aspekty przedmiotowej lokalizacji reklamy wielkoformatowej dla bezpieczeństwa ruchu drogowego tj. bliskość przystanku autobusowego, zlokalizowanie reklamy nad ścieżką rowerową oraz zbyt mała odległość nośnika reklamowego od krawędzi jezdni, zaskarżona decyzja zostaje utrzymana w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. S.A. zwana dalej skarżącym, w skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji której zarzuciła naruszenia art. 107 § 3, art. 8, 11, 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenie art. 7 Kpa polegało zdaniem strony na braku ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo uzasadniła swoje zarzuty podnosząc między innymi, że Skarżąca od kilku lat systematycznie wnioskowała o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rejonie ul. B. w W. w celu umieszczenia nośnika reklamowego. Zezwolenia takie były wydawane na okres od 1 – 1,5 roku. Od czasu założenia pierwszego wniosku nie doszło w ocenie skarżącej do żadnej zmiany zarówno umiejscowienia nośnika reklamowego na zajętym pasie drogowym jak i parametrów samego nośnika reklamowego. Nie ulega również wątpliwości, iż przez cały ten czas zajęcie pasa drogowego możliwe jest tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi" (art. 39 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwana następnie "ustawą"). Skoro więc Zarząd Dróg Miejskich w W., jako zarządca przedmiotowej drogi, uznał już uprzednio umiejscowienie przez Skarżącą przedmiotowego nośnika reklamy w pasie drogowym ul. S. w rejonie ul. B. w W. za szczególnie uzasadniony przypadek, to stwierdzenie, iż przypadek taki nie zachodzi bez określenia, iż doszło do jakichkolwiek zmian stanu faktycznego lub prawnego, jest co najmniej niezrozumiałe. Gdyby bowiem w przedmiotowej sytuacji nie zaistniał taki szczególny przypadek, to ZDM w W. nie zdecydowałby się wydać Skarżącej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Wydanie natomiast takiego zezwolenia jest dla Skarżącej oczywistym sygnałem, iż w danym miejscu możliwe jest zajęcie pasa drogowego w celu wnioskowanego umiejscowienia nośnika reklamy, chyba że w przyszłości nastąpi zmiana stanu faktycznego bądź prawnego powodująca, iż przedłużenie wydanego zezwolenia nie będzie możliwe. Wydanie decyzji odmownej w przypadku, gdy nie doszło do jakiejkolwiek zmiany okoliczności, od których zależy wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może znaleźć oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nawet w przypadku, gdy wydanie decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku jest fakultatywne i zależy od uznania organu administracyjnego. Uznanie to nie oznacza bowiem, jak to było podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zupełnej dowolności w wydawaniu decyzji. W szczególności organ, przy rozpoznawaniu danej sprawy, powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. W przeciwnym razie podważana jest bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 KPA). Nie ulega wątpliwości, iż zajęcie pasa drogowego wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z umiejscowieniem samego nośnika reklamy. Z tego powodu w ocenie Skarżącej wydanie decyzji odmownej co do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamy, uprzednio przez wiele lat zajmowanego w tym właśnie celu, musi być uzasadnione odpowiednią, zmiana, stanu faktycznego bądź prawnego. W przeciwnym razie słuszny interes wnioskodawcy zostaje bezwzględnie naruszony. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie powołał się na jakiekolwiek istotne zmiany okoliczności, od których zależy wydanie przedmiotowej decyzji, a mimo to stwierdził, iż szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. W tym miejscu podkreślenia wymaga również fakt, iż w poprzednich wnioskach Skarżącej, złożonych po uzyskaniu pierwszego zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, Skarżąca nie wskazywała na żaden szczególny przypadek/interes dla wydania zezwolenia, skoro organ uznał już, iż taki przypadek zachodzi wydając uprzednie decyzje, a organ I instancji takiej argumentacji nie domagał się wydając decyzje pozytywne na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Zdaniem Skarżącej organ administracyjny, chcąc odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zobowiązany jest do ustalenia i udowodnienia faktu, czy dany nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie ulega wątpliwości, iż okoliczność, czy dany nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego z cała pewnością nie jest, jak twierdzi organ odwoławczy, oczywista. To samo odnosi się do okoliczności nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych, która to okoliczność zdaniem organu odwoławczego jest faktem powszechnie znanym. Stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymaga zaistnienia wielu czynników, w tym szczególnie dużego natężenia ruchu drogowego w miejscu o zwiększonym limicie prędkości i nagromadzeniu nośników reklamowych. Wszystkie te okoliczności wymagają ustalenia, jako że nie może ulegać wątpliwości, iż nie zachodzą one w każdym dowolnie wybranym miejscu. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie ustaliły tych okoliczności odnośnie miejsca, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa reklama, uznając powyższe za okoliczność bezsporną i oczywistą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób prawo procesowe, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ulicy S. w rej. B. Podstawowym mankamentem tak decyzji zaskarżonej, jak też decyzji utrzymanej nią w mocy jest, poza wskazaniem miejsca posadowienia reklamy, całkowity brak ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie. Organ administracji publicznej, rozstrzygając w trybie uznania administracyjnego wniosek strony, winien stosownie do dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 Kpa. dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, a w tym celu wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że nie wystarczy stwierdzić jakie dowody zostały zebrane w sprawie, ale należy jeszcze, po wskazaniu czemu służyć ma dany dowód, każdemu z nich nadać określony walor dowodowy jako istotnego lub nie mającego znaczenia dla przyjętego rozstrzygnięcia. W sytuacji rozstrzygania na zasadzie uznania administracyjnego, organ administracji publicznej musi mieć na uwadze, że zebrane dowody muszą potwierdzać przyjęte przez niego rozwiązanie, w którym daje się pierwszeństwo jednemu z przeciwstawionych sobie interesów - interesu strony i interesu społecznego. W rozpatrywanej sprawie organ odmówił skarżącej prawa do zajęcia pasa drogowego pod reklamę, dając takim rozstrzygnięciem wyraz dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednak uczynił to z naruszeniem zasad prawidłowego prowadzenia postępowania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji I instancji nie przytoczono żadnych dokumentów zawierających informacje dla zarządcy drogi dotyczących natężenia ruchu kołowego na ulicach W. w godzinach szczytu z uwzględnieniem powyższej lokalizacji reklamy, ruchu dobowego na drogach układu podstawowego w W. nie wreszcie dostarczono informacji o możliwych zagrożeniach dla kierujących wynikających z umieszczenia konkretnej reklamy. Zabrakło także niezbędnego, w ocenie Sądu, dowodu w postaci wizji lokalnej, która mogłaby potwierdzić lub zaprzeczyć, że wnioskowana reklama o wymiarach 18 m2 jest adresowana przede wszystkim do kierowców, nie zaś do pieszych i będzie powodowała u kierowców ryzyko dekoncentracji. Udowodnienie tej okoliczności jest decydujące dla wyniku sprawy, a powołanie jako podstawy odmowy nie wskazania przez Skarżącą "szczególnie uzasadnionego przypadku,, o którym mowa w art.39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie popartego fachową ekspertyzą argumentu dekoncentracji kierowców wskutek znajdującej się w pasie drogowym reklamy, a wreszcie wyników natężenia ruchu we wnioskowanym miejscu, nie jest wystarczające. W innych znanych składowi orzekającemu decyzjach odmawiających wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organ powoływał się na konkretne dokumenty dotyczące wyżej wskazanych kwestii, konkretyzując je w odniesieniu do rozpatrywanej lokalizacji reklamy. Organ II instancji nie naprawił błędów popełnionych w postępowaniu pierwotnym, a utrzymując decyzję w mocy, ograniczył się w istotnej części, do przywołania przepisu art. 39 ust. 1 udp. i uzasadnienia rozstrzygnięcia zaskarżonego w oparciu o art. 39 ust. 3 udp. Stwierdzając, iż organ może wydać zezwolenie w sytuacjach wyjątkowych oraz że organ nie może ograniczać prawa do zajęcia pasa drogowego, jeżeli decyzja nie będzie naruszać prawa, SKO nie zauważyło, że postępowanie dowodowe jakie przeprowadził organ I instancji nie odnosiło się do konkretnego, indywidualnego przypadku, a zatem nie mogło wykazać, czy zajęcie jest dopuszczalne czy nie. Organ rozpoznając sprawę ponownie, przeprowadzi postępowanie dowodowe w indywidualnej sprawie, a więc uwzględniając specyfikę wnioskowanej reklamy jako reklamy małogabarytowej i konkretne miejsce jej proponowanego posadowienia, a wreszcie możliwość dekoncentracji kierowców taką właśnie reklamą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.