VI SA/Wa 1880/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 106 (sto sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga przedsiębiorców: J.W., S.W. - Firma Transportowa J. S. W. s.c. z siedzibą w K., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W okresie od [...] listopada 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. upoważnieni inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa. Ustalenia kontroli opisano w protokole nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., w oparciu o który [...] wydał decyzję z [...] stycznia 2006 r. nr [...] o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 27.450 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Od powyższej decyzji przedsiębiorca złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], GITD w części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w części uchylił ją i umorzył postępowanie, a w części uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie niektórych stwierdzonych naruszeń i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który po ponownym zbadaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [....] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 6050 złotych. Od tej decyzji złożono odwołanie i w wyniku jego rozpatrzenia organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał w dniu [...] maja 2007 r. decyzję nr [...] nakładając na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5800 złotych z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Od powyższej decyzji przedsiębiorca złożył odwołanie, w następstwie czego GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w zakresie kar ustalonych na kwotę 5700 złotych i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś co do kary w kwocie 100 złotych nałożonej z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego, utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. w mocy. Organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał z dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję nr [...], którą nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 4800 złotych za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz za okazanie podczas kontroli wykresówek niezawierających pełnych danych o okresach pracy kierowcy. W wyniku złożonego od tej decyzji odwołania, GITD decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 4900 złotych za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego oraz za okazanie podczas kontroli wykresówek niezawierających pełnych danych o okresach pracy poszczególnych kierowców. W odwołaniu od powyższej decyzji przedsiębiorca wniósł o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że organ zastosował przepisy nieobowiązujące w dacie wystąpienia naruszenia, co stanowi, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zarzucił brak rozstrzygnięcia zgodnego z zasadami praworządności i podkreślił, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym m.in. art. 6, 7 i 8 Kpa. Ponadto wskazał, że wielokrotne uchylanie decyzji organu I instancji świadczy nie tylko o nieudolności działania tego organu, ale rodzi zarzut przewlekłości całego postępowania prowadzonego w jego sprawie. Dodał, że jako przedsiębiorca organizujący przewozy nie może ponosić odpowiedzialności za działania zatrudnionych przez siebie kierowców, a zatem nie mógł mieć wpływu na powstałe naruszenia, z tytułu których organ nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa., art. 92 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. oraz lp. 1.11.2, lp. .111.11 pkt 2 załącznika do utd., art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 8, art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1 grudnia 1985 r.), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r.): 1) utrzymał decyzję organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 2650 złotych nałożonej z tytułu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego, 2) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 2250 złotych nałożonej z tytułu okazania podczas kontroli wykresówki niezawierającej pełnych danych o okresach pracy kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia z lp. 10.1 załącznika do utd., po analizie wykresówek poszczególnych kierowców, wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 2650 złotych nałożył w sposób prawidłowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił także argumentację świadczącą o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji we wspomnianym wyżej zakresie. Uznał, że dogłębna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o tym, że nałożona na przedsiębiorcę kara pieniężna za naruszenie polegające na okazaniu podczas kontroli wykresówki niezawierającej pełnych danych o okresach pracy kierowcy jest pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych. Wobec tak nałożonej kary wyraził pogląd, że ustalenia w tym zakresie poczynione zostały nierzetelnie. Wskazał mianowicie, że nałożono karę pieniężną za brak zapisów aktywności jednego z kierowców przez 29 kilometrów przebytej drogi, ustalając powyższe na podstawie wpisanych stanów licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia i zakończenia użytkowania wykresówek. Tę okoliczność organ I instancji powinien zbadać, przesłuchując tego kierowcę, czy w brakującym przedziale przebytej drogi kierowca prowadził pojazd w imieniu przedsiębiorcy i eliminując wszelkie wątpliwości, wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w tym zakresie, stąd zasadnym w ocenie GITD było uchylenie decyzji organu I instancji co do przedmiotowej kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca J. W. – dalej skarżący, domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości. Argumentował, iż organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy prawa, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2650 złotych, biorąc za podstawę przepisy prawa nie obowiązujące w dacie kontroli. Jego zdaniem, sam organ II instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. zauważył, że do stanu faktycznego tej sprawy, mają zastosowanie przepisy art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz regulacje zawarte w ustawie nowelizującej z 2005 r., nie zaś wymienione w podstawie prawnej decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną przepisy tej ustawy po zmianie wprowadzonej Dziennikiem Ustaw z 2007 r. Wskazał na przewlekłość prowadzonego w jego sprawie postępowania, brak wydania stosownego postanowienia informującego o wydłużeniu terminu podjęcia rozstrzygnięcia. Ponownie podniósł, prezentowany na etapie postępowania przed organem, zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. odrzucił skargę w stosunku do S. W. wobec nieuzupełnienia przez nią braków formalnych tej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów, niż w niej przywołane. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), ewentualnie umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego (§ 2). Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 Kpa. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 Kpa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 Kpa., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, zaś decyzja wydana w sprawie stanowi całość. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 29/08, wskazując między innymi, że wypełnienie dyspozycji ww. przepisu utd. następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 utd., który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 utd. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Zauważono jednocześnie, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 utd., sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nieprzewidzianej treścią art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Wskazane naruszenie przepisów postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu dodatkowo podnieść należy, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 Kpa. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 Kpa. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w tym przepisie umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię i rozpatrzy wniesione przez skarżącego odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. i mając na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej ze zsumowania określonych w załączniku od ustawy o transporcie drogowym kwot, odpowiadających poszczególnym naruszeniom. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.