VI SA/Wa 1882/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006r. sprawy ze skargi L. P.W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. L. P. W. i K. spółka z o.o. z siedzibą w L., zwane dalej Przedsiębiorstwem w związku z koniecznością wymiany urządzeń sieci wodociągowej umieszczonych w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości L. złożyło do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. We wniosku wskazało, że chodzi o umieszczenie w pasie drogowym na okres 25 lat i 8 miesięcy sieci wodociągowej o powierzchni rzutu poziomego 1,00 m2. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 12 ust.13 i 15, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086) oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz. U. nr 140 z 2004r. poz. 1481/ i § 1 pkt 1 i § 2 ust. p. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz. U. nr 129 z 2004r. poz. 1369/ zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym wodociągu oraz zezwolił czasowo na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 396 zł. Decyzja ta uprawomocnia się Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 p. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 11, ust. 12 ust. 13, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086) oraz § 1 p. 2, § 3 ust. 1 i ust. 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad za umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nałożył na wnioskodawcę opłatę w wysokości 513,36 zł wskazując, że kwota ta stanowi iloczyn liczby metrów zajętych przez rzut poziomu urządzenia /1,00m2/, stawki za jeden rok zajęcia 1 m2 powierzchni /20,00 zł/m2/. Wyjaśniając sposób obliczenia ustalonej kwoty podał, że uzyskany iloczyn został pomnożony przez 25 lat i 10 miesięcy, a także wskazał, że właściciel sieci wodociągowej w terminie 30 dni przed upływem ważności decyzji powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji w celu pozostawienia urządzenia na kolejny rok. Wyjaśnił też, że opłaty będą naliczane rokrocznie w drodze decyzji, a niedotrzymanie warunków decyzji spowoduje naliczanie kar. Co do tej decyzji Przedsiębiorstwo złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazało, że chodzi jedynie o wymianę starego urządzenia na nowe, stare urządzenie było umieszczone w okresie, kiedy żadna opłata nie obowiązywała, więc i obecnie opłata nie powinna być wymierzona. Powołując się na treść art. 40 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych wskazało, że kwota opłaty ma charakter jednorazowy i nie może być wymierzana corocznie. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał 138 § 1 k.p.a. oraz art. 18a ust. 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust.5 ustawy o drogach publicznych, a także § 3 ust. 1 i 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego przez okres 25 lat i 8 miesięcy. Umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami wymaga każdorazowo zezwolenia i z tego tytułu każdorazowo zarządca drogi pobiera opłatę. Organ naliczył opłatę zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzeń wykonawczych, zatem twierdzenie strony, że wymierzenie opłaty nie ma podstawy prawnej jest nieuzasadnione. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo. Zarzucało naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy o drogach publicznych wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, że na skarżącym ciąży jedynie opłata jednorazowa w kwocie 20 zł. Wskazał, że zgodnie z cytowanymi przepisami opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów rzutu poziomego urządzenia i rocznej stawki opłaty. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas i wskazując, że w jego ocenie art. 40 ust. 5 ustawy upoważnia do obliczenia opłaty jako liczby zajętych metrów, rocznej stawki za zajęcie 1 m i liczby lat. Wskazał, że w świetle przepisów wykonawczych do ustawy mowa jest o stawkach rocznych, wniosek strony powinien zawierać informacje o planowanym okresie zajęcia pasa drogowego, a zezwolenie na zajęcie pasa okres ten określa. Organ podniósł również, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 200 z 2003r. poz. 1953/ z przepisów jednoznacznie wynikało, że stawka opłat jest jednorazowa, zaś po zmianie stwierdzenia takiego nie ma i roczna stawka stanowi podstawę do wyliczenia opłaty na kolejne lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z powyższego wynika, że jest zasadą, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i ustala należną za to opłatę. Art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy - w wersji obowiązującej w dacie wydania obu decyzji - stanowił, że: "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". Zgodnie z brzmieniem przepisu zarządca, dla wyliczenia należnej opłaty, powinien pomnożyć powierzchnię pasa drogowego, która ma być zajęta przez rzut poziomy urządzenia, przez roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wskazanej interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie przeczy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U.04.140.1481), które w § 2 ust. 1 stanowi, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać m.in. okres zajęcia pasa drogowego. Określenie w decyzji okresu zajęcia, czyli określenie czasu, przez jaki stronie przysługuje tytuł prawny do zajmowania pasa drogowego w określonym celu i o określonej powierzchni, nie wskazuje na konieczność powiązania długości okresu zajęcia z wysokością opłaty za to zajęcie, jest to bowiem odrębna kwestia. W ocenie Sądu obowiązujący w dacie wydawania decyzji tekst przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych był jednoznaczny i nakazywał obliczenie opłaty przez pomnożenie przez siebie dwóch tylko czynników. Brak zatem podstaw do zastosowania jego wykładni odmiennej niż literalna i pomnożenie uzyskanego wyniku mnożenia /wysokości opłaty/ dodatkowo przez trzeci czynnik tj. liczbę lat. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia dodatkowo fakt, że artykułem 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2005r. nr 179 poz. 1486) zmieniona została treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Według przepisu w nowym brzmieniu opłata pobierana jest za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Do tej zmiany dostosowano też regulację momentu pobierania tej opłaty przez dodanie do art. 40 - ustępu 13a ustanawiającego termin uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w kolejnych latach. Nowa regulacja obowiązuje jednak dopiero od 4 października 2005r. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego doszło do naruszenia prawa materialnego i uchylił obie decyzje. Na marginesie sprawy wskazać także należy, że pobranie opłaty za zajęcie pasa drogowego jest obowiązkiem zarządcy drogi, a opłata ta, zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, powinna być naliczona przy udzielaniu zezwolenia. Wadliwa jest zatem praktyka rozstrzygana o wniosku strony w dwóch oddzielnych decyzjach: odrębnie o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i odrębnie o ustaleniu opłat za to zajęcie. Zasadniczo kwestie te powinny być rozstrzygane w jednej decyzji zawierającej stosowne punkty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje prawidłowo przepisy regulujące wysokość należnych opłat za zajęcie pasa drogowego. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, zatem na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit.a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania bowiem nie zgłoszono wniosku w tej kwestii. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.