VI SA/Wa 1883/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. B. na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń ustawowych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić L. B. wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych) z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpisany do rejestru opłat sądowych w dniu 29 sierpnia 2018 r. pod pozycją 24199. Pismem z 30 sierpnia 2018 r. L. B. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane w komparycji niniejszego postanowienia pismo Ministra Zdrowia wydane w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń ustawowych. Strona uiściła wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, który został zaksięgowany na koncie WSA w Warszawie. Przesłanie Stronie pisma poprzedziła następująca procedura: Pismem z 15 lutego 2018 r. L. B. wystąpiła do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w art. 99 ust. 3b ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2211 z późn. zm.). Następnie, 21 maja 2018 r. Skarżąca złożyła pisemne ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako: "KPA"). Z kolei Minister Zdrowia w dniu 28 maja 2018 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej także jako: "WIF") o podjęcie działań pozwalających na rozpatrzenie wniosku Skarżącej oraz o przekazanie opinii, o których mowa w art. 99 ust. 3f i 3g Prawa farmaceutycznego. W odpowiedzi na ww. wystąpienie, wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie art. 99 ust. 3f Prawa farmaceutycznego, zaopiniował negatywnie wniosek L. B.j (pismo WIF z 18 lipca 2018 r.). Następnie pismem z [...] lipca 2018 r. Minister Zdrowia poinformował Skarżącą, że brak jest podstaw do wydania zgody, o której mowa w art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego. W dniu 3 września 2018 r. do Ministra Zdrowia wpłynęła, przekazana następnie do WSA w Warszawie, skarga na wskazane powyżej pismo, zidentyfikowane w treści skargi jako "decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na podstawie art. 99 ust. 3e ustawy Prawo farmaceutyczne, na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w ust. 3b". Pełnomocnik skarżącej wniósł w skardze o: 1. uchylenie decyzji w całości na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. w związku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.; 3. zasądzenie kosztów postępowanie wedle norm przepisanych. Uzasadniając powyższe żądania, pełnomocnik skarżącej zarzucił Ministrowi Zdrowia brak zastosowania "przepisów ogólnej procedury administracyjnej uregulowanej w KPA, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia" (s. 2 skargi). Wskazał on ponadto, że pismo Ministra Zdrowia jest decyzją administracyjną, wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia zgody, o której mowa w art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego. W uzasadnieniu skargi przytoczony został obszerny wywód dotyczący charakteru prawno-formalnego decyzji administracyjnych oraz możliwości uznawania za nie rozstrzygnięć nie oznaczonych jako decyzja. W części uzasadnienia skargi zatytułowanej "konsekwencje prawne naruszenia" pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że "mając na względzie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez respektowania przepisów KPA zaskarżona decyzja nie powinna ostać się w obrocie prawnym z przyczyn oczywistych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że pismo Ministra Zdrowia z [...] lipca 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, ani inną czynnością lub aktem z zakresu działania administracji, która byłaby objęta kognicją sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu bowiem jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższej regulacji wskazać należy, że zaskarżone do tutejszego Sądu pismo Ministra Zdrowia z [...] lipca 2018 r. o braku podstaw do wydania zgody nie jest decyzją administracyjną i jako takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zasadą ogólną jest, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia. Udzielanie zezwoleń należy do właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego). Określone wyżej zezwolenie wydaje się, jeżeli na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, liczba mieszkańców w danej gminie, w przeliczeniu na jedną aptekę ogólnodostępną, wynosi co najmniej 3000 osób i odległość od miejsca planowanej lokalizacji apteki do najbliższej funkcjonującej apteki ogólnodostępnej, liczona pomiędzy wejściami do izb ekspedycyjnych aptek w linii prostej, wynosi co najmniej 500 metrów. Liczbę mieszkańców na dzień złożenia wniosku określa się na podstawie aktualnych danych Głównego Urzędu Statystycznego (art. 99 ust. 3b Prawa farmaceutycznego). Jednakże, minister właściwy do spraw zdrowia może, ze względu na ważny interes pacjentów i konieczność zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych, wyrazić zgodę na wydanie przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w ust. 3b (art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego). Wydanie zgody wymaga pozytywnej opinii w zakresie zasadności pominięcia ograniczeń, o których mowa w art. 99 ust. 3b Prawa farmaceutycznego, wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego oraz pozytywnej opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce planowanej lokalizacji apteki (art. 99 ust. 3f Prawa farmaceutycznego). Odnosząc powyższe regulacje prawne do niniejszego postępowania WSA w Warszawie wskazuje, że zgoda Ministra Zdrowia wydawana jest wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, które wszczyna wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Należy podkreślić, że przepisy regulujące tę kwestię zostały umiejscowione pośród regulacji określających sposób udzielania takich zezwoleń. Gdyby ustawodawca założył, że udzielanie przez Ministra Zdrowia zgody, o której mowa w art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, to wymagałoby to wyraźnie odrębnej regulacji ustawowej, która - analogicznie do przepisu art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego - wskazywałaby na właściwą formę rozstrzygnięcia. Tymczasem przyjąć należy, że rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia wydawane na podstawie art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego, powinno przyjąć postać postanowienia wydawanego w trybie postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 KPA. Dzieje się tak jednak wyłącznie wtedy, kiedy w sprawie prowadzone jest postępowanie administracyjne, wszczęte przed wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym. O zasadności takiego poglądu przesądza, zdaniem WSA w Warszawie, art. 99 ust. 3b Prawa farmaceutycznego. Przepis ten zawiera pewne ograniczenia demograficzno-geograficzne, które określa się – jak expressis verbis stanowi przedmiotowa regulacja – "na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia". W takiej sytuacji organ centralny wypowiada się na rzecz wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w trybie współdziałania. Przesłanką takiego procedowania jest jednak uprzednie wszczęcie postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na pewną niekonsekwencję Ministra Zdrowia. Organ ten zajął co prawda prawidłowe stanowisko w odpowiedzi na skargę, jednakże jego wcześniejsze działanie może budzić daleko idące wątpliwości. Minister nadał bowiem bieg wnioskowi Skarżącej z 15 lutego 2018 r. poprzez wezwanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] do zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 99 ust. 3f Prawa farmaceutycznego. Tymczasem, jak już powiedziano, złożenie przez Ludmiłę Baranowską wniosku jedynie w oparciu o art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego, uznać należało za niedopuszczalne, w sytuacji gdy nie wszczęto wcześniej postępowania głównego (zasadniczego), tj. o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dopiero gdyby takie postępowanie wszczęto, wówczas korespondencja na linii "Minister Zdrowia – wojewódzki inspektor farmaceutyczny" byłaby próbą uzgodnienia i wypowiedź ministra przybrałaby formę postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie (art. 106 § 5 KPA) i w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić w tym miejscu należy, że na mocy art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego, Minister Zdrowia może jedynie wyrazić zgodę na pominięcie w postępowaniu głównym (o wydanie docelowego zezwolenia) ograniczeń (przesłanek) o charakterze demograficzno-geograficznym, o których mowa w ust. 3b przedmiotowego przepisu. Nie ocenia natomiast innych przesłanek ustawowych, których spełnienie warunkuje wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej [np. rękojmia, kwestia lokalu czy przepisy mające zapobiegać koncentracji (art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego)]. Przyjęcie założenia Strony oznaczałoby, że ustawodawca wykreował w tym zakresie swoiste "postępowanie w postępowaniu" i co istotniejsze zastrzegł dla takiej procedury formę decyzji administracyjnej, jako aktu kończącego sprawę. Jest to w świetle wykładni całego art. 99 Prawa farmaceutycznego założenie błędne. O udzieleniu zezwolenia rozstrzyga bowiem wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 2 ustawy). Ewentualne "zwolnienie" przez Ministra Zdrowia z obowiązku wypełnienia ustawowych ograniczeń demograficzno-geograficznych, o których mowa w ust. 3b przedmiotowego przepisu, jest działaniem prowadzonym w trybie współdziałania i to o ile wcześniej wszczęto główne postępowanie administracyjne, czyli postępowanie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W piśmiennictwie podkreśla się, że w ramach współdziałania oba organy (główny i współdziałający) powinny działać jedynie w granicach swoich kompetencji. Organ pełniący rolę organu współdziałającego (w tym wypadku Minister Zdrowia) nie może wyręczać czy zastępować organu pełniącego rolę organu głównego (w tym wypadku wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego), do którego właściwości należy merytoryczne załatwienie sprawy (zob. M. Wierzbowski, J. Piecha, M. Grzywacz, Współdziałanie (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 83). Tymczasem, jak wskazano wyżej, udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności aptekarskiej należy jednoznacznie do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Podsumowując Sąd stwierdza, że zaskarżone pismo Ministra Zdrowia nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją dla strony postępowania administracyjnego, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny zajął negatywne stanowisko, co do jej potencjalnego "zwolnienia" z obowiązku wypełniania wymogów ustawowych, o których precyzyjnie stanowi art. 99 ust. 3b Prawa farmaceutycznego. Zaskarżone pismo nie jest także innym aktem z zakresu działania administracji, który podlegałby kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego i dlatego Sąd postanowił, jak w pkt 2 postanowienia.