VI SA/Wa 1886/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006r. sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność gospodarczą "A." na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. stwierdził "niedopuszczalność do wniesienia odwołania" przez J. S. prowadzącego działalność gospodarczą "A." z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...]. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E. B. prowadzącą działalność gospodarczą p. n. "B." karę pieniężną w wysokości 2300 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 200r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz.2088 ze zm.). Na powyższą kwotę składały się dwie kary: w wysokości 2000 złotych za posiadanie w pojeździe tachografu, który nie odpowiada przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów pracy oraz 300 złotych za użycie nieprawidłowych wykresówek. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2005r. Od tej decyzji złożył odwołanie Pan J. S. Organ I instancji wezwał odwołującego się do uzupełnienia braków formalnych odwołania przez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu strony postępowania, przedsiębiorcy-Pani E. B., w terminie 7 dni od otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na wezwanie, Pan J. S. nadesłał wyjaśnienie, iż występuje we własnym imieniu a więc żądane pełnomocnictwo jest zbędne. Podniósł, że przystąpił do sprawy w charakterze strony. Wskazał, że interes prawny jego firmy został poważnie naruszony przez kwestionowaną decyzję, gdyż zarzucono mu działanie niezgodne z prawem, co w ocenie odwołującego się, było wadliwe. Ponadto E. B. obciążyła ww. kwotą odpowiadającą wysokości nałożonej kary. Organ odwoławczy, pismem z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] ponownie wezwał Pana J. S. do przedłożenia pełnomocnictwa wskazującego, iż w chwili składania odwołania był umocowany do reprezentowania przedsiębiorcy Pani E. B. W piśmie zakreślono 7-dniowy termin do wykonania wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżący nadesłał pismo datowane na [...] czerwca 2005r. o treści analogicznej jak opisana wyżej odpowiedź na wezwanie organu I instancji. W tym stanie rzeczy, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] lipca 2005r. postanowienie stwierdzające "niedopuszczalność do wniesienia odwołania". W uzasadnieniu stwierdził, że odwołanie od decyzji złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie. Odnosząc się do argumentacji strony, co do posiadania przez nią interesu prawnego organ stwierdził, że odwołujący się takiego interesu nie wykazał, a zatem nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, Pan J. S. zarzuca, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania. Skarżący wywodzi, iż posiada interes prawny w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005r. bowiem decyzja ta wadliwie rozstrzyga, iż skarżący jest jednostką nieuprawnioną do wykonywania badań okresowych tachografów. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze podnosi, iż zapadła decyzja nie sfery prawnej skarżącego nie dotyczy a ewentualna możliwość wytoczenia przeciwko skarżącemu powództwa cywilnego nosi cechy interesu faktycznego a nie prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które nie zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu, że skarżący Pan J. S. w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący, ma co najwyżej interes faktyczny, gdyż adresatka decyzji - Pani E. B. może wystąpić przeciwko niemu z pozwem cywilnym o równowartość kwoty wynikającej z ww. decyzji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (a nie jak wadliwie sformułowano w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność do wniesienia odwołania) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Brak legitymacji do wniesienia odwołania stwierdza się wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W takim wypadku ma zastosowanie art. 134 k.p.a. Przepis ten nie może natomiast stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 7 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck 2005r. str. 591). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie odwołujący się twierdzi, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] narusza jego interes prawny. A z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ odwoławczy wydał tej treści rozstrzygnięcie z tego powodu, że odwołujący się nie ma przymiotu strony. Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akceptuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony, w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, s. 88). Należy zaakcentować, że prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której cechą jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Charakterystycznym wyróżnikiem dla systemu instancyjnego jest m.in. wnioskowość, czyli sytuacja, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji. Ponadto inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania efektywne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie omówionej przesłanki stwarza bowiem obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Takie stanowisko, podzielone przez skład orzekający w sprawie niniejszej, przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119). W powyższym orzeczeniu wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. - jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.