VI SA/Wa 1886/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Sp. j. H. i K. E. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., mocą której nałożono na E. Spółkę Jawną [...] z siedzibą w G. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] złotych, ograniczoną do kwoty [...] złotych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), cytowana dalej jako k.p.a. Do powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach od [...] marca 2007 r. do [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie E. Spółka Jawna [...] z siedzibą w G. (dalej jako skarżący). Kontrolą objęto okres pracy przedsiębiorstwa: od [...] sierpnia do [...] listopada 2006 r. W celu dokonania kontroli wezwano stronę do okazania wykresówek obejmujących okres kontroli. W odpowiedzi strona przedstawiła pisemne wyjaśnienia, z których wynika, że powodem nieprzechowywania przez przedsiębiorstwo wykresówek był fakt niezatrudniania kierowców na podstawie umów o pracę lecz w oparciu o umowy cywilne, zawierane z osobami fizycznymi, będącymi odrębnymi podmiotami gospodarczymi. W toku kontroli ustalono, iż strona posiada licencję Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, zaś do wykonywania usług transportowych firma zgłosiła [...] pojazdów. Liczba kierowców, z którymi zawierane są umowy zlecenia jest zmienna i waha się od [...] do [...] kierowców. Kierowcy ci wykonują przewozy w oparciu o licencję posiadaną przez firmę E., samochodami należącymi do tej firmy. W oparciu o zebrane dowody oraz przedstawione przez stronę zlecenia transportowe i faktury ustalono, że w miesiącu październiku 2006 r. usługi na rzecz firmy E. świadczyło [...] kierowców realizując [...] zleceń transportowych. Na realizowane usługi przedsiębiorstwo zaopatrywało kierowców w wymagane wykresówki. W oparciu o te dokumenty organ dokonał wyliczenia ilości wykresówek, które powinny być przedstawione do kontroli. Łącznie stwierdzono, iż strona powinna okazać do kontroli [...] sztuk wykresówek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., poz. 2088 z późn zm.- dalej jako ustawa o t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. nałożył karę pieniężną w kwocie [...] zł, którą na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy ograniczył do kwoty [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1885 P.0008-0021- dalej jako rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85), zgodnie z którym "Przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w porządku chronologicznym, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych". Zdaniem organu za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy odpowiedzialność zawsze ponosi to przedsiębiorstwo, które realizuje transport drogowy. Natomiast kierowca niezależnie od formy zatrudnienia wykonuje tylko jedną z czynności składającą się na transport drogowy tj. kieruje pojazdem. Ponadto organ przytoczył przepis art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985r. P. 0001-0007 z późn. zm.- dalej jako rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85), w myśl którego przedsiębiorstwo transportowe "organizuje pracę kierowców w taki sposób, by kierowcy mogli spełniać wymagania odnośnych przepisów niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/851 oraz wykonuje okresowe kontrole zapewniające wykonywanie przepisów ww. rozporządzeń są wykonywane". W ocenie organu na przedsiębiorcy zatem spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej, niezależnie od charakteru łączącego ich stosunku prawnego. Organ powołał się na definicję zawartą w art. 1 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, gdzie "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. Stosownie do lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o t.d. konsekwencją nieokazania podczas kontroli przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu jest kara pieniężna w kwocie 500 zł za każdy dzień pracy kierowcy. W prawem przewidzianym terminie skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący stwierdził, iż decyzja jest wadliwa formalnie bowiem nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, o których stanowi art. 107 k.p.a. Zdaniem strony nieprawidłowo została powołana podstawa prawna, a uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie przepisów, których treść nie została przytoczona. Skarżący podnosi także, iż decyzja nie ma podstawy materialnoprawnej, co oznacza, że organ nie wskazał skąd wynikał i jaką treść miał obowiązek, którego naruszenie zostało stwierdzone podczas kontroli. Strona podnosi również, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że przedsiębiorstwem zobligowanym do przechowywania wykresówek była spółka jawna E. Zdaniem skarżącego zobligowanym do przechowywania wykresówek jest przedsiębiorca faktycznie kierujący pojazdami. Skarżący tłumaczy, że przedsiębiorstwo transportowe obowiązane jest do zagwarantowania odpowiednich warunków kierowcom, a także do okresowego ich kontrolowania, nie odpowiada zaś za każde naruszenie przepisów przez nich. Natomiast skarżący nie jest adresatem normy prawnej stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej, a zatem decyzja została wydana bezzasadnie. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu powyższego odwołania wydał dnia [...] sierpnia 2007 r. decyzję, którą utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie wynika, że kontrola norm czasu pracy kierowców okazała się niemożliwa, ponieważ przedsiębiorca nie przedstawił wykresówek z okresu poddanego kontroli w ilości [...] sztuk. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, organ stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Kierowcy prowadzący pojazdy nie są stronami postępowania administracyjnego ani adresatami decyzji, bowiem świadczyli oni dla przedsiębiorstwa E. usługi w zakresie kierowania pojazdami. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie niniejszej. Z tego materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że firma E. była organizatorem przewozów i w jej imieniu kierowcy - odrębni przedsiębiorcy - wykonywali transport drogowy posługując się wypisami z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej E. Sp. j. [...] z terminem ważności od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] czerwca 2052 r. Zatem to przedsiębiorstwo zobligowane było do przechowywania wykresówek zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a ponadto przedsiębiorstwo przyczyniło się swoim postępowaniem do powstania stwierdzonych naruszeń. Na powyższą decyzję E. Spółka Jawna [...] z siedzibą w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie obu decyzji i zarzucając tym rozstrzygnięciom rażące naruszenie art. 7, 8, 9, 11 i art. k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 138 k.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu skarżący zarzucił organowi, że naruszył prawo materialne przez błędną interpretację art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady nr (EWG) 3821/85 oraz art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Nieprawidłowość interpretacji dotyczy kwestii określenia podmiotu odpowiedzialnego za przechowywanie wykresówek. Zdaniem strony, brak jest podstaw do przyjęcia, iż to przedsiębiorstwo E. winno odpowiadać za przechowywanie tych wykresówek bowiem zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o t.d., ukaranym może być nie tylko podmiot wykonujący przewóz drogowy, ale także podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem. Przepis ten wcale nie rozstrzyga o odpowiedzialności, lecz wskazuje jedynie, że w przypadku stwierdzenia naruszenia, karę pieniężna może być nałożona na jeden z dwóch podmiotów. W konsekwencji przedsiębiorstwo transportowe może zostać ukarane jedynie wtedy, gdy naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, zostanie wprawdzie dokonane bezpośrednio przez kierowcę, ale w postępowaniu administracyjnym stwierdzone zostanie w sposób jednoznaczny, że nie zapewniono mu dostatecznych warunków do przestrzegania prawa. Zdaniem skarżącego, potwierdzeniem faktu, iż odpowiedzialność za naruszenie przepisów o czasie pracy i przepisów o minimalnym okresie wypoczynku, czyli kwestie których przestrzeganie (lub brak przestrzegania) dokumentowane jest przez wykresówki, ponoszą kierowcy, stanowi art. 92a, który taką odpowiedzialność kierowców przewiduje. Wobec niejasności określenia "przedsiębiorstwo", którym posługuje się art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, należy skorzystać z wykładni funkcjonalnej i celowościowej, z której wynika, iż to przedsiębiorstwa prowadzone przez kierowców są adresatem normy z art. 14 ust.2 ww. rozporządzenia, a nie ich cywilnoprawny kontrahent, którym jest skarżący. Dla potwierdzenia tej argumentacji skarżący powołał się na wyrok ETS z 7 grudnia 2002r., sygn. akt C-228/01 ECR 2002/11A/I-I0213 w sprawie przeciwko Jaques Bourrasse i Jean-Marie Perchicot. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, iż w ocenie organu przez pojęcie "kto wykonuje inne czynności związane z tym przewozem" należy rozumieć podmiot, który nie wykonuje co prawda przewozu drogowego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, ale dokonuje czynności, które są ściśle związane z przygotowaniem towaru do wywozu. Chodzi tu w szczególności o podmioty zajmujące się działalnością spedycyjną zgodną z art. 794 § 1 kodeksu cywilnego. Natomiast twierdzenie pełnomocnika strony, jakoby za "podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem" należało rozumieć także kierowcę jest chybiony. Ustawodawca bowiem w przepisie art. 92a ustawy w sposób szczególny uregulował odpowiedzialność kierowcy. Jest to odpowiedzialność tylko za niektóre, enumeratywnie wymienione w tym przepisie naruszenia. Nadto wymienione naruszenia kierowca odpowiada w trybie ustawy - kodeks postępowania w sprawie o wykroczenia. Na kierowcę nakłada się także grzywnę, a nie karę pieniężną uregulowaną w ustawie o transporcie drogowym. Skoro zatem ustawodawca przewidział szczególny tryb odpowiedzialności prawnej kierowcy (przepis art. 92a ustawy), to oznacza iż nie stosuje się do niego art. 92 ustawy, w którym jest mowa o "podmiocie wykonującym inne czynności związane z przewozem drogowym". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Wbrew argumentom skarżącego, Sąd nie dopatrzył się sugerowanych w skardze wad formalnych i materialnych powodujących konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny odnośnie zaistnienia stwierdzonych naruszeń nie budzi zastrzeżeń. Podstawowym elementem tego stanu faktycznego jest protokół kontroli nr [...] oparty na materiale dowodowym zebranym w sprawie. Z tych ustaleń dokonanych przez organ w sposób bezsporny wynika, iż skarżący nie przechowywał wykresówek odzwierciedlających czas pracy kierowców wykonujących na jego rzecz przewozy drogowe na podstawie umowy cywilnej. Nie ulega też wątpliwości, iż kierowcy wykonywali przewozy w oparciu o posiadaną przez skarżącego licencję oraz należącymi do niego samochodami. Główny zarzut skarżącego opierał się na przyjęciu założenia, że skoro kierowca jest przedsiębiorcą i nie został zatrudniony na podstawie umowy o pracę, zatem on również podlega karze stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy o t.d. W konsekwencji na kierowcy jako przedsiębiorcy "wykonującym inne czynności związane z tym przewozem" ciąży obowiązek przechowywania wykresówek, zaś skarżący będący jedynie zleceniodawcą przewozu jest od takiego obowiązku zwolniony. W ocenie Sądu stanowisko to jest całkowicie błędne i pomija inne przepisy regulujące działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, które z przepisem art. 92 ustawy o t.d. tworzą spójną i wzajemnie uzupełniającą się całość. W szczególności pojęcie przewozu drogowego zostało uregulowane w art. 4 pkt 6a ustawy o t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, według którego jest to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006). Natomiast pod pojęciem użytym w art. 92 ust. 1 ustawy o t.d. "kto wykonuje inne czynności związane z tym przewozem" należy rozumieć podmiot, który nie wykonuje transportu drogowego lecz inne, pomocnicze czynności, w szczególności polegające na przygotowaniu towaru do wysyłki. Dlatego też należy podzielić stanowisko organu w tej kwestii, iż wchodzą tu w grę podmioty zajmujące się działalnością spedycyjną. Stosownie do art. 794 § 1 kodeksu cywilnego przez umowę spedycji spedytor zobowiązuje się za wynagrodzeniem w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do wysyłania lub odbioru przesyłki albo do dokonania innych usług związanych z przewozem. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, iż podmiotem wykonującym "inne czynności związane z przewozem" jest kierowca. Odpowiedzialność kierowcy jest odpowiedzialnością karnoadministracyjną uregulowaną w art. 92a ustawy o t.d. opartą o ustawę - kodeks postępowania w sprawie o wykroczenia. Zasadny jest wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, iż skoro ustawodawca przewidział szczególny tryb odpowiedzialności prawnej kierowcy, to oznacza, że nie stosuje się do niego art. 92 ustawy o t.d., w którym jest mowa o "podmiocie wykonującym inne czynności związane z przewozem drogowym". Odpowiedzialność administracyjna nie spoczywa na kierowcy jako na osobie kierującej pojazdem. W szczególności umowa cywilna - nawet z podmiotem wykonującym zarejestrowaną działalność gospodarczą - nie może wyłączać odpowiedzialności administracyjnej skarżącego. W tym też duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. gdzie stwierdzono, iż: "1. Art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. 2. Z dniem 21 grudnia 2005 r. znowelizowano ustawę o transporcie drogowym dodając przepis art. 92a, który nie wyklucza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu realizującego transport drogowy, a dodatkowo wprowadza odpowiedzialność karnoadministracyjną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia wobec kierowcy pojazdu samochodowego ".(sygn. akt I OSK 1000/05, Lex nr 266311). W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie kierowca pojazdu w oparciu o umowę cywilnoprawną ze skarżącym świadczył usługi operatorskie na powierzonym pojeździe, a skarżący był dysponentem pojazdu i posiadaczem licencji, to tym samym należy skarżącego uznać za przewoźnika, zaś kierowca tylko prowadził pojazd samochodowy czyli wykonywał czynność czysto techniczną. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego co do naruszenia przez organ obowiązujących przepisów. Ponadto organ odwoławczy nie mógł naruszyć przepisów art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego bowiem rozporządzenie Rady 3820/85 zostało uchylone rozporządzeniem (EWG) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), co wynika z treści art. 28 rozporządzenia (EWG) nr 561/2006. W obrocie prawnym pozostał jedynie art. 5 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nr 3820/85, ale tylko do dnia określonego w art. 15 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/59/WE. W chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy nie obowiązywało zatem rozporządzenie Rady nr 3820/85. W tej sytuacji nie budzi zastrzeżeń Sądu decyzja organu co do nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł, a zatem zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia.